申请人：冯正虎（中国公民，现居上海市）
被申请人：中华人民共和国公安部政治安全保卫局
复议机关：中华人民共和国公安部
事件时间：2026年3月17日12时许
事件地点：上海虹桥国际机场出境检查口
涉及航班：日本航空JL082（上海虹桥—东京羽田，13:10起飞）
【摘要】
本报告围绕冯正虎于2026年3月17日在上海虹桥国际机场出境时被公安部政治安全保卫局以《出境入境管理法》第十二条第（五）项作出“不准出境”决定一案，主张该行政行为在程序与实体两方面均存在重大违法：其一，被申请人未依法作出并送达具备法定形式的书面决定，且未充分说明具体理由、未告知救济途径与期限；其二，在实体层面缺乏指向个案的客观事实与实质性证据来支撑“可能危害国家安全和利益”的风险评估；其三，即便涉及国家安全，限制措施亦应遵循正当程序与比例原则，不能以宏观情势或概括性判断替代个案审查。基于上述论证，报告请求复议机关依法调取全部内部卷宗并撤销该决定、恢复申请人的出境权利。
【要点】
（1）报告指出，公民出境权属于人身自由与家庭权的组成部分，限制必须严格依法定程序并满足相当性要求。
（2）被申请人以《出境入境管理法》第十二条第（五）项为依据实施限制，但该条款要求“个案化、具体化”的风险评估，而非抽象口径。
（3）执法过程中未向申请人送达符合法定要件的书面决定（缺主体、文号、事实理由及救济信息），仅以手写纸条口头告知，程序瑕疵严重。
（4）说明理由义务被严重违反：仅概括复述“可能危害国家安全和利益”，未指明与申请人相关的具体行为线索或评估依据。
（5）救济告知义务未履行：未告知行政复议/诉讼权利及期限，直接削弱相对人的救济与程序保障。
（6）实体上存在事实认定与证据基础缺失：申请人多次合规出入境、无涉恐涉密涉黑及违法记录，且被申请人未提供新增安全风险的可核实证据。
（7）报告认为存在权力滥用与违背个案正义问题：若以中外关系紧张等宏观因素替代个案风险审查，属于对规范目的的曲解。
（8）措施与目的严重不相称：对普通退休公民使用最高层级的出境限制、造成家庭健康与权益重大损害，但“国家安全利益”在个案中缺乏充分支撑，违反比例原则。
（9）对可能抗辩作出预先反驳：不应以外交紧张推定普遍风险；保密不能免除法治监督；边检执行亦必须遵循正当程序并能展示上位决定的法定文书要件。
【全文】
引 言
公民出境权是人身自由权的重要组成部分，受《中华人民共和国宪法》和国际人权公约的双重保障。对公民出境权的限制，必须严格遵循法定程序，基于确凿的个案事实依据，且手段与目的须具有成比例的相当性。任何行政机关在行使限制公民基本权利的裁量权时，均应恪守合法性原则、比例原则、正当程序原则和平等适用原则，不得超越法定权限或滥用职权。
本报告针对被申请人于2026年3月17日以《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）第十二条第（五）项为依据，对申请人作出“不准出境”行政决定一案，综合运用行政法基本原理及法律解释学方法，从程序合法性、实体合法性、权力滥用认定及基本权利侵害等维度进行全面、深入的法律解构与分析，以期为行政复议机关依法审查提供坚实的法律论证依据，并依法请求撤销该违法决定。
第一部分 案件事实概览与证据梳理
一、 申请人基本情况及出入境历史
申请人冯正虎系中国退休公民，现居上海市。其配偶陈女士年逾七旬，患有头晕等慢性病。因亲属定居日本，申请人夫妇每年均有赴日探亲观光之惯例，每次暂住约两个月，属普通退休公民之正常家庭交往。申请人无任何涉恐、涉密、涉黑及违法犯罪记录，亦不具备任何政治敏感身份或涉密工作背景。
自2019年1月至2025年7月，申请人共五次计划赴日探亲，除2020年2月因新冠疫情主动取消外，其余四次（含2025年4月至7月之近期行程）均顺利出入境，未受任何阻拦。此一贯之行为模式充分表明：申请人七年间往返中日均系合法、正当的探亲活动，且在前次出境（距本次仅8个月，彼时国际形势亦存波动）时，行政机关亦未认为其出境存在任何风险。
二、 限制出境事件之发生经过
2026年3月17日，申请人夫妇持有效护照及日本多次往返签证，前往上海虹桥国际机场拟乘日本航空JL082航班赴日探亲。当日12时许，二人在顺利通过海关后，于出境检查口突遭边检警官拦截。三名警官将申请人带入会客室，其妻陈女士则被迫于门外等候。
其间，一警官负责人向申请人口头告知：根据《出境入境管理法》第十二条第（五）项规定，“因可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定你不准出境”。
在此执法过程中，被申请人的行为存在如下严重程序缺失：
1．未出具书面决定：执法人员未向申请人送达任何载明决定主体、文书编号、事实理由及救济途径的正式行政决定书；
2．文书形式极度轻率：仅向申请人递交一张手写周姓警官手机号码的无头纸条，无公章、无签名、无日期，不具备任何法定行政文书特征；
3．拒绝释明事由与期限：仅以“可能危害国家安全和利益”一语概括，未说明任何具体事实或风险认定依据；亦未告知限制出境的起止期限；
4．剥夺救济知情权：未依法告知申请人享有行政复议或行政诉讼之权利及法定期限。
受此突发拦截之惊吓，申请人之妻陈女士血压骤升，健康状况急剧恶化，已无法满足乘机条件，二人被迫放弃行程，折返住所。
三、 现有证据目录
1．申请人有效护照及日本国多次往返签证（签证号：FA4524099）；
2．往返机票购票凭证（订单号：1128145632821693）及登机牌、托运凭证；
3．申请人及配偶身份证件；
4．虹桥机场出入境边防检查站现场录像（依职权或申请调取，用以证明被限制出境之客观事实与执法过程）。
第二部分 法律条款之规范目的与适用解析
一、 条款之规范解构
《出境入境管理法》第十二条第（五）项规定：“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的。”
该条款包含三个核心构成要件，缺一不可：
1．实质风险要件（“可能危害国家安全和利益”）：要求行政机关在作出决定前，须对特定公民个体的出境行为进行个案化、具体化的风险评估。
2．法定职权要件（“国务院有关主管部门决定”）：决定权专属中央事权部门，且须以法定行政文书形式正式作出。
3．效力执行要件（“不准出境”）：边检机关之拦截仅为“执行行为”，其合法性完全依附于前置“决定行为”的实体与程序合法性。
二、 条款之立法初衷及适用边界
该条款之立法目的，系为国家安全筑牢最后防线，其预设的规制对象应为具有明确、具体安全风险的特定高危人员（如涉嫌泄露国家秘密者、涉恐嫌疑人等）。该条款绝非赋予行政机关在两国交恶或宏观外交形势紧张时，对无违法记录之普通公民实施“一刀切”式集体限制出境的口袋条款。“可能危害”虽然在证明标准上不要求“必然损害”，但绝不意味着可以脱离基本事实进行任意的主观臆断。
第三部分 行政行为程序违法之剖析
程序正义系实体正义之保障。本案被申请人及执行机关之执法过程，存在极其严重的程序违法，足以构成独立的撤销事由。
一、 违反书面决定与送达义务
《中华人民共和国行政处罚法》《行政许可法》及行政法一般原理均要求，限制公民基本权利之具体行政行为必须以书面形式作出。本案中，口头告知加“手写手机号纸条”的做法，不仅完全丧失了行政行为应有的确定力与公信力，更导致该行政行为因缺乏法定载体而构成重大且明显的程序瑕疵。
二、 违反说明理由与充分告知义务
行政机关在作出不利行政决定时，负有说明理由之法定义务，旨在保障相对人的知情权与申辩权。被申请人仅抽象复述法条，却未指明申请人任何具体、特定的危害国家安全行为、线索或评估依据。此种“口袋式”说理，实质上等同于“未说明理由”。
三、 违反法定救济告知义务
《行政复议法》及相关法律强制性要求，作出行政行为时应告知相对人救济途径与期限。本案执行机关完全未尽此告知义务，直接剥夺了申请人及时寻求法律救济的程序保障。此等程序违法之严重程度，已直接触及并侵害了相对人的程序性基本权利。
第四部分 行政行为实体违法之剖析
一、 事实认定错误与证据缺失
行政行为必须建立在客观事实与确凿证据之上。如前所述，申请人系普通退休长者，无任何不良记录，其连续七年往返中日的行为模式呈现出极高的稳定性和安全性。被申请人未能（亦无法）提供任何指出申请人存在“新增安全风险”或“个案危害因素”的实质性证据。
没有具体行为指向，没有个案风险评估，没有因果关联论证。在事实基础为零的情况下作出的限制决定，属于典型的“主要事实不清、证据不足”。
二、 滥用自由裁量权与违背个案正义
结合近期中日关系之宏观背景，若本案决定之作出系因外交形势紧张而对赴日公民采取普遍性、排查性的设限，则此种将“宏观国家关系的紧张”直接等同于“特定个体公民出境危害国家安全”的逻辑跳跃，严重违背了行政法上的个案正义原则。以群体特征或时空背景替代个案风险审查，是对第十二条第（五）项之规范目的之严重曲解。
三、 严重违反比例原则
比例原则要求行政手段必须有助于实现行政目的（适当性），且应对公民权利侵害最小（必要性），同时手段与目的之价值应相称（狭义比例原则）。
对于一位手无寸铁、毫无涉外背景的退休老人，其探亲行为绝无可能撼动国家安全。被申请人动用最高层级的出境限制手段，彻底剥夺其出境权并间接致其妻子健康受损，其所造成的私人法益损害极其巨大，而所宣称保护的“国家安全利益”在此个案中却显得完全虚无缥缈。此举严重违背了权力行使的比例原则。
第五部分 预判抗辩与反驳意见
预判被申请人在复议或诉讼阶段可能提出如下抗辩，现提前予以驳斥：
1．抗辩：“中日关系紧张，存在普遍风险”
反驳：法治国家不能以宏观政治判断取代微观法律审查。即使外交形势严峻，公民个人的基本权利亦不能被随意牺牲。群体性推断不能成为限制特定公民人身自由的合法依据。
2．抗辩：“涉及国家安全机密，无法向当事人公开”
反驳：保密不是规避法治监督的免死金牌。《行政复议法》赋予复议机关调阅涉密卷宗的法定职权。被申请人至少应向复议机关提交完整的决策论证过程、书面决定及风险评估报告。若无法向复议机关提供，则应承担举证不能的败诉后果。
3．抗辩：“一线边检仅系执行机构，无权决定”
反驳：执行同样需要遵循正当程序。边检机关有义务出示上位机关的正式书面指令或决定文书。如果所谓“上级决定”无文书、无案号、无期限，那么该决定本身即不具备行政行为的法定成立要件。
第六部分 综合结论与复议请求
综上所述，被申请人对申请人作出的“不准出境”行政决定，在形式上缺乏合法载体，在程序上严重剥夺相对人知情权与救济权，在实体上毫无事实根据与证据支撑，在裁量上严重违背比例原则与正当程序原则。这不仅是对《出境入境管理法》相关条款的错误适用与职权滥用，更是对宪法赋予公民之基本人身自由权、家庭团聚权的粗暴践踏。
为此，恳请行政复议机关：
1．依法调取并审查被申请人作出该决定的全部内部卷宗、风险评估报告、决策流程材料及机场现场录像；若被申请人无法提供充分的个案证据及书面决定，请依法推定被申请人行政行为违法。
2．依法撤销被申请人依据《出境入境管理法》第十二条第（五）项对申请人作出的“不准出境”之决定；
3．确认并恢复申请人的合法出境权利，纠正违法行政行为以彰显法治权威。
法治的底色在于限制公权、保障私权。国家安全固然至上，但绝不可异化为少数部门免除说理义务、恣意限缩公民基本权利的借口。我们期待复议机关秉持客观、公正之立场，依法裁判，维护公民合法权益。
报告人：冯正虎
报告完成日期：2026年4月1日
