国务院正式公布《国务院关于出境入境管理的规定》（国务院令第841号），并将于2026年9月15日起施行。在新规的各项条款中，第六条关于“不准出境决定告知及其例外”的规定引发了社会各界的广泛关注与讨论。
第六条明确规定：对依法决定不准出境的人员，决定机关应当向当事人书面告知不准出境的事实、理由、依据和救济途径；但“有可能影响国家安全、刑事案件侦查等情形的，可以不告知当事人”。
以“告知为原则、不告知为例外”的结构，试图在国家安全、刑事侦查需要与公民程序性权利保障之间寻得平衡。然而，在法律实践中，如何界定“不告知”的边界？这一例外条款是否会成为限制出境权力扩大的“后门”？当公民面临“被限制出境却不知其所以然”的困境时，法律又该如何为其搭建救济的桥梁？
一、 厘清前提：程序豁免不等于实体授权
在讨论例外条款的风险之前，首先需要厘清一个关键的法理前提：第六条的例外条款本身并不创设“不准出境”的实体权力，它调整的仅仅是决定作出后的“告知程序”。
决定一个人是否被限制出境，其实体依据依然扎根于《出境入境管理法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律法规中。例外条款解决的是“要不要告诉当事人”，而不是“能不能限制当事人出境”。因此，在规范结构上，该条款并不能赋予无法律依据的限制行为以合法性。
然而，程序性权力的放松往往会对实体权利产生深刻的反作用。程序法最核心的作用之一，在于通过知情权确立外部监督压力的存在——当事人只有知晓被限制的事实、理由和依据，才能判断公权力是否越界，才能有针对性地提出申辩与行政救济。
当“不告知”被允许，这种来自当事人的直接监督压力便瞬时消失。虽然例外条款没有直接放大实体权力，但它极大地降低了执法机关援引例外情形的边际成本。实体限制的裁量弹性与程序告知的例外豁免一旦发生叠加，就容易引发限制出境措施在实践中的“宽泛适用”甚至“任意扩大”。
二、 实践隐忧：从概念弹性到权利空转
为什么社会各界对这一例外条款抱有审慎乃至担忧的态度？其深层逻辑在于不确定性所引发的权力扩张风险与权利救济困境。
1. 概念弹性与“口袋化”倾向
条款中使用了“有可能影响”、“国家安全”以及“等情形”等高度包容性的表述。在缺乏具体实施细则和明确司法解释的情况下，“国家安全”和“刑事侦查”容易被泛化理解，“等”字也可能演变为容纳各种行政便利考量的“口袋兜底”。若基层执法机关随意拉低援引门槛，例外条款便可能从“极少数情形下的安全阀”蜕变为常态化的“行政便捷通道”。
2. 信息不对称与口岸困境
在出入境场景中，公民往往在抵达口岸准备通关的瞬间才被告知无法出境。如果此时执行机关仅依据例外条款告知“不予说明理由”，公民不仅无法得知具体原因，甚至可能连究竟是哪家机关（公安、安全、法院、海关或监察机关）作出的决定都无从确证。这种极度的信息不对称，直接剥夺了当事人现场澄清或质疑的可能性。
3. 救济权的系统性空转
行政复议和行政诉讼是法治国家赋予公民抵御不当公权力的基本屏障。然而，正当程序的缺失会导致司法救济严重滞后。当公民连限制理由与决定机关都一无所知时，行政复议与诉讼几乎无从提起，导致救济权利在事实上“被悬空”。即便事后经过漫长程序解除限制，当事人在跨国商务违约、学术行程中断、紧急就医延误或家庭团聚受阻等方面付出的沉重代价，也已难以挽回。
4. 海外公民与跨国群体的信任侵蚀
对于依赖跨国流动的海外华人、留学生、跨国企业高管及科研人员而言，法律的可预期性是其安排工作与生活的基础。如果在回国探亲或商务交流后，可能在毫无预警且不知理由的情况下被限制出境，必然会大幅增加其跨境出行的心理焦虑与制度风险。长期来看，这种不透明性不仅损害个人合法权益，也可能对对外开放和国际交流产生微妙的侵蚀效应。
三、 防范任意扩大：如何锁紧“例外”的制度阀门
要防止第六条例外条款沦为权力滥用的通道，必须建立起严密的制度约束机制，确保“不透明”严格限定于极其特殊的例外情形。
1. 严密解释法律概念，恪守同质性原则
对于条文中的“等情形”，必须在司法解释或实施细则中予以严格限定，坚持“同质性解释原则”——即只有在危害程度、紧迫性与“国家安全、重大刑事案件侦查”相当的情形下方可适用，绝不能随意扩展至一般性行政管理或普通民事纠纷。
2.升格审批层级，实行严格的内部留痕
“不告知当事人”的决定决不能由基层执法人员或口岸执行人员自行裁量，必须设立极高的审批门槛，至少应由省级以上主管机关批准。同时，决定机关内部必须完整记录审批流转、事实证据与法律依据，做到全过程留痕，为后续的监察与司法审查留下确凿证据。
3.设定期限复核与“自动转告知”机制
例外状态不应无限期延续。制度上应当明确规定例外的最长适用期限（如30日或60日）。一旦侦查阶段性终结、密级降低或安全隐患消除，决定机关必须主动进行复核；对仍需限制但无需保密的，应立即转为书面补充告知；对无需继续限制的，必须即时解除限制。
4.引入外部监督与司法“保密卷宗审查”
允许检察机关对限制出境及豁免告知行为实施法律监督。同时，在行政诉讼和复议环节，可借鉴成熟的涉密案件审理机制，推行“法官闭门审查”（In-camera Review）——即法官在不向社会和原告公开涉密细节的前提下，独立调阅卷宗，实质性审查决定机关援引例外条款是否具备合法性与必要性。
5.建立宏观数据定期公示制度
国家移民管理部门可定期向社会公布援引“不告知例外条款”的总量、类型分布及事后纠错数据。宏观数据的透明化，本身就是对公权力最有效的公众监督与统计约束。
四、 权利重塑：构建公民知情与救济的“底线图景”
在必须保障国家安全与侦查保密的前提下，如何最大限度地关照公民的基本权利？法治的智慧在于提供“代偿性”与“底线型”的权利保障。
1. 落实“最小告知”原则。
“不告知理由”绝不等于“什么都不告知”。即便在例外情形下，口岸执行机关也应当向当事人送达基本的书面指引，至少明确告知“存在限制出境决定”、决定机构名称以及受理复核申诉的窗口。哪怕具体案由保密，公民的“救济地图”不能保密。
2.保障救济时效的中止与宽限。
不能让“未被告知”变成“过了时效无法维权”的制度陷阱。由于决定机关未告知事实与理由导致当事人无法在法定申请期限内提起复议或诉讼的，法律必须明确规定救济时效中止或给予合理的宽限期，保障当事人的诉权不因信息的被动匮乏而剥夺。
3.建立有限的律师代为申辩通道。
鉴于案件可能涉密，可允许当事人委托具备相应资质的律师，在签署保密协议的前提下向决定机关提交书面申辩、申请查阅非核心案卷或申请解除限制，由中立的专业力量代为行使防御权。
4.设立紧急人道主义快速通道。
对涉及奔丧、危重病救治、出庭应诉等特殊紧急情况的当事人，建立快速合规审查机制，在风险可控的前提下探索担保出境或临时许制度，避免因程序硬化造成不可逆的人道主义损害。
5.明确错限制后的国家赔偿与信用修复。
建立健全事后纠错与追责机制。凡经复核或司法裁判认定限制出境决定错误、或滥用例外条款造成公民重大直接财产与名誉损失的，国家应依法给予行政赔偿，并由相关部门出具官方澄清证明，全面修复当事人的社会信用。
结语
法治的真谛，不在于顺境中对规则的恪守，而在于面临安全与权衡的考量时，依然能为权力划定清晰的跑道，为权利保留底线的尊严。
《国务院关于出境入境管理的规定》第六条将“国家安全与侦查需要”与“公民程序权利”置于同一规范中进行平衡，其立法的初衷可以理解。然而，决定这一条款究竟是国家安全的“必要阀门”，还是行政任意力的“隐秘后门”，取决于后续实施细则的精准度、司法审查的参与度以及救济渠道的通畅度。
唯有将“不告知”牢牢关进制度与监督的笼子里，让例外始终是极少数的例外，才能真正筑牢国家安全的防线，同时守护好法治中国建设中那份弥足珍贵的公众信任与安全感。
作者：冯正虎
2026年8月4日
