法律分析与研究（2）
【摘要】
本文以失地农民申请履职案为切入点，系统探讨了行政机关策略性沉默、复议机关标签化排斥与三级法院程序性驳回所导致的“程序空转”困境及其成因；阐明了检察机关作为独立的法律监督主体，通过抗诉和检察建议打破程序闭环、倒逼司法实质审查及统一新《行政复议法》适用标准的制度功能；同时深入剖析了检察监督面临的启动滞后、工具有限以及无法替代实体审判等结构性局限，并提出了建立“程序空转”预警机制和健全行政违法行为检察监督等完善路径。
【关键要点】
1．“程序空转”是指当事人穷尽法定救济程序，但其实体权益争议始终未获任何机关实质审查的制度闭环困境。
2．行政机关的策略性沉默、复议机关的“信访”标签化排斥以及司法的程序性驳回共同构成了本案程序空转的封闭链条。
3．检察机关凭借外在于行政与审判系统的独立监督定位，成为打破“行政-复议-诉讼”排斥闭环的最后外部制度出口。
4．检察机关依法提出抗诉具有强制再审效力，能够倒逼法院正面审理履职申请性质与受案范围等核心实体争议。
5．该案的检察监督实践对统一新《行政复议法》关于“履职申请”与“信访事项”的界限划分具有示范与规范意义。
6．检察监督天然具有滞后性，且受限于“抗诉不等于胜诉”及检察建议刚性约束不足等结构性困境。
7．检察监督的核心功能在于启动程序纠偏，其本身无法直接替代法院行使实体裁决权。
8．完善检察监督制度亟需建立程序空转主动预警机制、强化对行政违法行为的直接监督并畅通“访-复-诉”衔接。
【全文】
当行政机关不作为、行政复议机关拒绝受理、三级法院均以程序理由驳回起诉，公民穷尽所有法定救济途径后实体权益仍未获任何审查——这种”程序空转”困境的终局出口在哪里？
在中国现行法律体系中，检察机关的行政诉讼监督权被定位为这一困境的最后纠偏机制。本文以莘庄41名失地农民申请履职案为切入点，结合《行政诉讼法》《人民检察院行政诉讼监督规则》等法律规范，系统分析检察监督在纠正”程序空转”和保障公民实体权益方面的制度功能、实践作用及其结构性局限。
一、”程序空转”的形成机理：本案的制度困境
（一）何为”程序空转”
“程序空转”是指当事人形式上走完了法律规定的全部程序环节，但实体争议从未被任何机关进行实质审查，每一个程序环节都以形式理由将当事人推向下一个环节或直接挡在门外，最终形成”走了所有程序，什么问题也没解决”的闭环。
（二）本案”程序空转”的完整链条
根据申请书所陈述的事实，本案经历了一个教科书式的”程序空转”过程：
从2021年12月到2025年10月，历时近四年、经过五个程序环节，涉及四个不同层级的国家机关，申请人主张的1.94亿元财产损失争议从未进入任何实质审查阶段。
（三）”程序空转”的制度成因
本案暴露了三层制度性原因：
第一层：行政机关的策略性沉默。 闵行区政府签收履职申请后选择”不予理睬”，既不答复也不处理。这种沉默策略使得争议无法在行政层面解决。
第二层：复议机关的”标签化”排斥。 上海市政府将依法提出的履职请求贴上”信访事项”标签，不仅拒绝受理，还宣布今后”不再处理与答复”——从根本上封锁了行政复议这一救济渠道。
第三层：司法机关的程序性驳回。 三级法院均以”不属于受案范围”为由裁定驳回，未对行政机关的定性是否正确进行审查，实质上沦为行政机关”信访定性”的背书者，而非独立的司法监督者。
三个层面相互叠加，形成了一个”行政不作为→复议不受理→司法不审查“的封闭链条，彻底堵塞了公民的法律救济通道。
二、检察机关行政诉讼监督权的制度定位
（一）法律基础
检察机关行使行政诉讼监督权的法律依据主要包括：
1. 宪法层面
《宪法》第一百三十四条规定：”中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是检察监督权的根本法源。
2. 行政诉讼法层面
《行政诉讼法》第九十三条规定：
“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”
本案申请人正是依据该条向最高人民检察院提出监督申请。
3. 行政诉讼监督规则层面
《人民检察院行政诉讼监督规则》第十三条、第十四条规定了检察机关受理行政诉讼监督申请的条件和范围，第三十六条规定了应当受理的情形，包括”损害国家利益或者社会公共利益的”。
（二）监督方式
根据现行法律，检察机关行使行政诉讼监督权的方式主要有以下几种：
（三）在”行政-复议-诉讼”三角架构中的独特位置
检察监督之所以被视为纠正”程序空转”的最后防线，在于其独特的制度位置：
● 外在于行政系统：不受行政层级关系约束，可以客观审视行政机关的行为；
● 独立于审判系统：作为审判活动的外部监督者，可以审查法院裁判的合法性；
● 覆盖全部程序环节：既可以审查法院裁判，也可以延伸监督行政行为；
● 具有主动性：不必等待当事人申请，发现问题也可主动监督（虽然实践中主要由当事人申请启动）。
三、检察监督纠正”程序空转”的积极作用
（一）打破”程序闭环”的最后制度出口
当行政机关、复议机关、三级法院形成一致的”排斥联盟”时，检察机关作为独立的法律监督主体，是唯一能够从外部打破这一闭环的制度力量。
在本案中：
● 行政机关不回应——属于行政系统内部，缺乏自我纠错动力；
● 复议机关不受理——同属行政系统，存在护短倾向；
● 法院驳回起诉——三级法院已形成一致立场，当事人无法通过审判体系自我纠正；
● 检察机关——作为独立于上述三方的法律监督者，是唯一可能介入的外部力量。
本案申请人提出的五项监督请求，涵盖了抗诉或检察建议→启动再审→实体审理→确认违法不作为→追责建议的完整路径，正是试图通过检察监督打开这个封闭的程序闭环。
（二）倒逼法院进行实质审查
检察机关提出抗诉是一种强制性的监督手段——法院必须对抗诉案件进行再审。这意味着即使法院此前以程序理由回避了实质审查，一旦检察机关提出抗诉，法院将被强制重新审理，必须面对以下核心问题：
1.申请人提交的《请求履行保护财产权职责的申请书》究竟是”信访”还是”履职申请”？
2.新《行政复议法》第十一条第（十一）项是否适用于本案？
3.闵行区政府超过法定期限不予答复是否构成行政不作为？
4.上海市政府不予受理复议申请是否违法？
抗诉的本质功能在于：将”是否属于受案范围”这一争议本身转化为再审的审理对象，从而使法院无法继续回避。
（三）统一法律适用标准
本案涉及2024年新《行政复议法》施行后受案范围的理解和适用问题，具有法律适用的示范意义。
如果检察机关提出抗诉并获得再审支持，将对以下法律适用问题形成明确导向：
● 新法施行后，”履职请求+不予答复”的情形应纳入复议和诉讼受案范围；
● 不能简单以”曾经信访”为由将履职申请定性为”信访事项”；
● 2018年的司法解释应与2024年新法作体系解释，不得机械适用旧解释排除新法扩大的受案范围；
● “程序从新”原则应严格遵循。
这种统一法律适用的功能，对全国范围内的同类案件处理将产生辐射效应。
（四）维护弱势群体权益的”最后守护者”
对于本案41名失地农民而言：
● 他们大多年事已高（代表黄尧年已70岁左右），面临”生命等不起”的紧迫性；
● 主张的1.94亿元财产损失涉及近30年的征地拆迁遗留问题；
● 已经穷尽了行政申请、行政复议、一审、二审、再审等全部法定救济途径；
● 如果检察监督也不能发挥作用，他们将永久丧失获得实质审查的机会。
在这个意义上，检察监督承担着”最后的守护者”角色——当所有常规制度通道都被关闭时，它是公民权益保障的最终屏障。
（五）监督行政机关依法行政
检察机关不仅可以监督法院裁判，还可以通过社会治理检察建议等方式延伸监督行政机关。在本案中：
● 可以向闵行区政府发出检察建议，督促其对申请人的履职申请依法作出答复；
● 可以向上海市政府发出检察建议，指出其复议决定中”今后不再处理与答复”的表述违法；
● 可以推动相关行政机关建立制度性的防范机制，避免类似”策略性沉默”再次发生。
这种”穿透式”监督能力，使检察机关可以从根源上解决”程序空转”问题，而非仅在司法层面修修补补。
四、检察监督的结构性局限
客观分析检察监督的局限性，对于正确认识这一制度的功能边界、推动制度完善至关重要。
（一）启动困难：高门槛与长周期
1. “穷尽法律救济”的前置要求
根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第十九条，当事人申请检察监督一般须在穷尽法律救济途径之后。本案中，申请人从2021年提交履职申请到2025年最高法院驳回再审，历时近四年才有资格向检察机关申请监督。
这意味着：检察监督天然具有”滞后性”——它只能在损害已经充分发生、程序已经充分空转之后才能介入，无法在”程序空转”的早期阶段进行预防性干预。
2. 审查周期较长
检察机关从受理申请到作出是否抗诉的决定，通常需要3-6个月甚至更长时间（复杂案件可延长）。加上此后法院再审的时间，从申请监督到最终获得实体结果，当事人可能需要再等待一到两年。
对于本案中年事已高的失地农民群体而言，时间成本本身就是一种权利的隐性损耗。
（二）监督工具有限：抗诉并不等于胜诉
1. 抗诉 ≠ 再审改判
虽然检察机关抗诉后法院必须再审，但再审法院仍然可以维持原判。抗诉只是打开了再审的大门，并不预设再审的结果。如果再审法院仍然坚持原来的法律适用立场，检察机关的抗诉可能只是增加了一轮程序，而未能实质改变结果。
2. 检察建议的柔性约束
相较于抗诉，检察建议的约束力更弱。虽然法院”应当”在法定期限内处理并回复检察建议，但如果法院不采纳，检察机关缺乏强制执行的手段，只能”跟进监督”或”提请上级院抗诉”。
3. 对行政行为的监督更加间接
检察机关的行政诉讼监督权直接指向的是法院裁判，而非行政行为本身。虽然可以通过检察建议等方式延伸至行政机关，但这种延伸监督缺乏刚性的法律强制力，行政机关的配合程度取决于其自身意愿和上级压力。
（三）结构性困境：与地方行政体系的张力
1. 地方利益纠葛
在涉及地方政府重大经济利益的案件中（如本案涉及1.94亿元赔偿主张，关联莘庄工业区30年的开发建设），地方检察机关可能面临来自同级政府的压力。虽然法律规定检察机关独立行使检察权，但在人事、财政等方面的地方关联性，可能影响监督的独立性和力度。
2. 层级对应的制约
根据《行政诉讼法》第九十三条的层级对应关系：
● 最高检对各级法院的生效裁判可以抗诉；
● 上级检察院对下级法院的生效裁判可以抗诉。
本案中，最高法院已经驳回再审申请，理论上只有最高人民检察院才能对最高法院的裁定提出监督。而最高检是否提出抗诉，涉及其对全国同类案件法律适用方向的判断，这是一个需要慎重权衡的决策。
（四）深层局限：无法替代实体审判功能
检察监督的核心功能是启动纠偏程序，而非直接解决实体争议。即使检察机关成功启动再审，以下实体问题仍需法院审理解决：
● 1995年征地拆迁补偿是否合法？
● 财产损失如何计算？（申请人主张1.94亿元是否合理？）
● 30年间的行政不作为如何定性？
● 诉讼时效问题如何处理？
检察机关无法代替法院作出这些实体判断。它能做的是确保法院不再回避审查，但审查结果是否有利于申请人，取决于法院的独立裁判。
（五）制度供给不足：行政违法行为检察监督尚在探索
目前，检察机关对行政违法行为的直接监督（区别于对法院裁判的监督）仍处于制度探索阶段。虽然《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（2021年）提出”积极稳妥推进行政违法行为检察监督”，但：
● 尚无独立的法律明确规定检察机关对行政不作为的直接监督权限；
● 社会治理检察建议虽有实践，但缺乏系统的程序规范和强制力保障；
● 行政公益诉讼制度（《行政诉讼法》第二十五条第四款）在范围上受到限制，主要适用于生态环境、食品药品安全等公共利益领域，难以直接适用于个体财产权保护案件。
这意味着，面对闵行区政府长达数年的行政不作为，检察机关的直接监督工具仍然有限，主要依赖对法院裁判的间接监督来倒逼行政机关。
五、本案检察监督的可行路径与预期效果
（一）最优路径：最高检提出抗诉
法律依据： 《行政诉讼法》第九十三条第一款——最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有第九十一条规定情形之一的，应当提出抗诉。
抗诉理由（对应第九十一条）：
预期效果： 法院必须再审，且须正面回应上述法律适用问题，不能再简单以”不属于受案范围”一笔带过。
（二）辅助路径：检察建议组合
在抗诉之外，检察机关可同时采取以下辅助监督措施：
1.向闵行区政府发出社会治理检察建议——督促其对申请人2021年12月13日的履职申请在限定期限内作出书面答复；
2.向上海市政府发出检察建议——指出其复议决定中”今后不再处理与答复”的表述违反《行政复议法》第十一条关于公民复议权的规定；
3.向最高人民法院发出类案监督检察建议——推动统一新《行政复议法》施行后”履职请求”与”信访事项”的司法区分标准。
（三）最理想的制度效果
如果检察监督在本案中充分发挥作用，可以实现以下制度效果：
层面一（个案正义）：41名失地农民的财产损失争议进入实质审查
层面二（法律统一）：新《行政复议法》第11条的受案范围得到正确适用
层面三（制度纠偏）：打破”信访标签→排除受案范围”的错误惯例
层面四（行政监督）：倒逼行政机关不能再以沉默规避法定义务
层面五（社会示范）：失地农民群体获得依法维权的制度信心
六、超越个案：完善检察监督制度的思考
本案暴露出的”程序空转”困境，不仅是个案问题，也折射出检察监督制度本身需要进一步完善的方向：
（一）建立”程序空转”预警机制
建议检察机关建立行政争议”程序空转”的主动识别机制，对于在行政复议、一审、二审中连续以程序理由被驳回而从未获实质审查的案件，检察机关可以提前介入，而非等到穷尽所有救济后才被动受理。
（二）强化行政违法行为检察监督
在现有的”诉讼监督”（监督法院裁判）框架之外，应加快建立行政违法行为直接监督的法律制度，使检察机关对行政机关的不作为可以直接发出具有法律约束力的检察建议。
（三）建立抗诉案件”跟踪回访”机制
鉴于抗诉后法院仍可能维持原判，建议建立检察机关对抗诉案件再审结果的跟踪回访机制，确保再审法院确实进行了实质审查，而非以更精致的程序理由再次回避。
（四）推动”信访-复议-诉讼”衔接的制度化
本案的根源问题在于三种救济渠道之间缺乏有效衔接。建议以检察监督为纽带，推动建立信访事项向复议/诉讼程序的强制导入机制——对于信访中发现的具备法定权利基础的履职请求，应制度化地引导进入法律程序，而非任由各机关”踢皮球”。
七、结语
检察机关的行政诉讼监督权，在中国行政法治的制度矩阵中具有不可替代的地位。它是打破‘程序空转’闭环的关键破局点，是公民穷尽救济后的终局性制度期待，也是确保新法精准落地的关键守护力量。
然而，这一制度也面临着启动滞后、工具有限、约束力不足、地方张力等结构性局限。它可以打开门，但不能保证门后一定有令人满意的结果。
对本案而言，检察监督的意义超越了41名失地农民的个体权益：
如果2024年新《行政复议法》明确纳入的”履职请求+不予答复”情形，在实践中仍然被行政机关和法院以”信访”标签排除在外，而检察机关也无力或无意纠正这一错误——那么，新法的修订就仅仅是纸面上的进步，”有权利必有救济”就仅仅是书本上的原则。
本案的走向，正在检验中国行政法治体系的最后一道防线是否能够有效运作。所有关注法治进步的人，都有理由密切注视这一结果。
作者：AI正虎审案团队（冯正虎）
2026年9月7日
