【摘要】
本文围绕“莘庄失地农民申请履职案”的行政复议及一至再审裁定展开评析，核心认为上海市政府不予受理与各级法院不予受理/驳回的共同问题在于沿用旧法与“信访不可诉”的思维，未正确适用自2024年1月1日起施行的新《行政复议法》将“行政机关不予答复的履职申请”明确纳入复议范围及“复议前置”制度的规定；同时，裁判对关键事实与证据（宅基地使用证、动迁协议、邮寄送达凭证及约1.94亿元损失主张）缺乏审查，导致将具有明确法定职责依据的履职申请错误定性为信访事项、将长期不答复的行为错误视为内部监督事项；文章据此提出纠错路径，主张应启动再审、撤销原裁定并明确“不予答复”可复议可诉、复议前置不等于司法豁免、履职申请与信访事项的边界，以畅通失地农民财产权救济。
【要点】
（1）案件系41名失地农民请求闵行区政府对宅基地使用权保护及损失补偿履职，但自2021年12月提交申请后长期未获答复。
（2）上海市政府以“信访事项/内部监督”认定不属复议范围而不予受理，被指未适用新《行政复议法》第11条将“不予答复的履职申请”纳入复议范围的规定。
（3）复议决定被批评机械援引2018、2021年旧案处理口径，违反“程序从新”与法律修订后的适用要求。
（4）一审以不属复议及诉讼受案范围驳回起诉，被指仍以旧法“信访不可诉”思路回避对新法第11条、第23条（复议前置）的审查。
（5）一审被指存在程序拖延与证据审查缺失，未核实邮寄送达及三年不答复的行政不作为事实，也未审查宅基地证、动迁协议及约1.94亿元损失材料。
（6）二审以“不具有诉的利益”维持原裁定，被指忽视权属凭证与重大财产损失而错误否定诉的利益，并进一步架空复议前置的救济路径。
（7）再审裁定仍以“信访/内部监督”否定复议范围，被指未认识新《行政复议法》对“不予答复”救济的扩张与制度变革，导致法律适用“时代脱节”。
（8）文中提出三大争议焦点：履职申请不应等同信访事项；三年不答复符合行政不作为构成并可复议可诉；复议机关违法不受理时法院应进行司法审查而非拒绝救济。
（9）文章认为原裁判构成适用法律错误、主要事实证据不足与严重程序瑕疵，实质侵害失地农民财产权与救济权并积压近30年历史问题。
（10）建议最高法启动再审、撤销原裁定，明确“不予答复”受案标准与履职/信访边界，并推动复议受理或责令区政府限期书面答复。
【全文】
一、案件基本情况
案情概要：
行政诉讼监督申请人：黄尧年等41名上海市闵行区莘庄工业区失地农民
核心诉求：2021年12月13日向闵行区政府提交《请求履行保护财产权职责的申请书》，要求保护宅基地使用权并补偿损失，但闵行区政府至今未予答复
裁判历程：
行政复议：上海市政府作出不予受理决定（沪府复字〔2024〕第205号）
一审：上海市第三中级人民法院裁定驳回起诉（2024）沪03行初62号
二审：上海市高级人民法院裁定驳回上诉（2025）沪行终8号
再审：最高人民法院裁定驳回再审申请（2025）最高法行申9501号
二、对各级裁判的法律分析与评判
（一）行政复议不予受理决定的法律问题
决定要点：
上海市政府认定申请人请求”涉及信访事项及行政机关内部监督行为，不属于行政复议范围”。
法律评判：适用法律错误。
1. 未适用新《行政复议法》：申请人于2024年1月22日提出复议申请，此时2024年1月1日生效的新《行政复议法》第十一条第一款第（十一）项已明确规定：”申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的”属于行政复议范围。
2. 错误援引旧案结论：决定书以2018年、2021年的《告知书》为依据，机械套用旧法时期的处理结果，违反”程序从新”原则，忽视了法律修订带来的重大变化。
3. 事实定性错误：将具有明确法律依据的”履职申请”（基于《土地管理法》第14条、《地方组织法》第73条第6项）错误定性为”信访事项”。
（二）一审裁定的法律问题
裁定理由：
认为申请人诉求”涉及信访事项及行政机关内部层级管理和监督行为，不属于行政复议受理范围”，进而不属于行政诉讼受案范围。
法律评判：存在严重法律适用错误
1. 错误适用旧法观念：审理时点为2024年6月至12月，新《行政复议法》已施行半年，法院却仍沿用”信访事项不可诉”的旧法思维，未对新法第十一条、第二十三条关于”复议前置”的强制性规定进行审查。
2. 违反法定程序：申请人于2024年2月8日起诉，法院于6月3日立案，却拖延至审理期限最后一天（12月）才作出裁定，程序拖延明显。
3. 事实认定缺乏证据支持：未对申请人提交的《上海市农村宅基地使用证》、房屋拆迁协议、补偿请求汇总（涉及约1.94亿元经济损失）等关键证据进行审查，未核实闵行区政府是否存在”不予答复”的行政不作为事实。
4. 误判”诉的利益”：将具有实质财产权争议的履职申请降格为”无实际影响的信访事项”，忽视《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十七条关于行政不作为可诉性的明确规定。
（三）二审裁定的法律问题
裁定理由：
维持一审裁定，认为申请人”起诉不具有诉的利益”。
法律评判：延续并强化了一审错误。
1. 未纠正一审适用法律错误
对申请人关于新《行政复议法》适用的上诉理由未作实质性回应；
简单维持”信访事项+内部监督”的定性，完全回避对新法的解释适用。
2. “诉的利益”判断错误
申请人持有合法宅基地使用证，涉及约1.94亿元财产损失，具有明确的诉的利益；
闵行区政府自2021年12月至裁判作出已逾3年未予答复，构成典型的行政不作为。
3. 架空复议前置制度
新法第二十三条规定此类情形须”先复议、后诉讼”，申请人严格履行该程序后，法院却以”不属于受案范围”拒绝审查，实质上架空了新法设置的救济路径。
（四）再审裁定的法律问题
裁定理由：
认为申请人请求”系涉及信访及行政机关内部监督行为事项，不属于《行政复议法》第十一条规定的行政复议范围”，驳回再审申请。
法律评判：未能纠正原审法律适用根本错误。
核心问题：法律适用的时代脱节。
最高法院的裁定仍停留在旧法思维，未能认识到2024年《行政复议法》修订对”行政不作为”救济制度的革命性变化。
三、核心法律争议焦点评判
焦点一：履职申请是否属于”信访事项”？
法院观点：属于信访事项，不具有可诉性。
评判结论：❌ 定性错误。
理由：
1. 法律性质不同：
信访：一般性诉求表达，无明确法律依据。
履职申请：基于《土地管理法》《地方组织法》的具体法定职责请求。
2. 新法已建立衔接机制：
《信访工作条例》（2022年）第三十一条第1款第（五）项允许通过信访要求履职；新《行政复议法》将”不予答复”纳入复议范围；两者共同构建”信访→复议→诉讼”的完整救济链。
焦点二：闵行区政府”不予答复”是否构成行政不作为？
法院观点：属于内部监督行为，不可诉。
评判结论：❌ 事实认定和法律适用均错误。
事实层面：
邮寄凭证显示2021年12月14日送达，
至裁判作出已逾3年未答复，
完全符合《行政诉讼法》第47条”两个月内不履行”的构成要件。
法律层面：
新《行政复议法》第11条明确将”不予答复”列为可复议情形；
《行政诉讼法》第12条第1款第（6）项明确此类不作为可诉；
不存在”内部监督豁免”的法律依据。
焦点三：复议前置程序的法律效力
法院观点：复议机关不予受理后，诉讼亦不予受理。
评判结论：❌ 架空法律救济权。
法理分析：
1. 新法第二十三条规定的”复议前置”目的是强化行政机关自我纠错，而非剥夺司法救济；
2. 若复议机关违法不予受理，法院应对该决定进行司法审查，而非简单维持；
3. 原审逻辑导致”信访推给司法，司法推给信访”的死循环，与依法行政原则根本冲突。
四、综合法律评判意见
（一）原审裁判的根本性错误
1. 适用法律错误（《行政诉讼法》第九十一条第四项）
未适用自2024年1月1日起施行的新《行政复议法》第十一条、第二十三条；
错误适用已废止的旧法观念及《信访条例》（2022年已被《信访工作条例》取代） 。
2. 认定事实的主要证据不足（《行政诉讼法》第九十一条第一项）
未审查宅基地使用证、拆迁协议等关键证据；
未查明闵行区政府”不予答复”的事实。
3. 严重违反法定程序
一审拖延至审限最后一天作出裁定；
未对新法适用进行释明；
剥夺申请人依法享有的程序性救济权。
（二）对申请人权益的实质侵害
1. 财产权保护缺失：涉及约1.94亿元补偿款，关系到申请人的基本生存权益。
2. 救济权被架空：行政复议不受理 + 行政诉讼不受理 = 无救济
3. 历史遗留问题积压：自1995年征地至今近30年未能依法解决。
五、法律建议与纠错路径
（一）再审理由充分
申请人提出的再审理由完全符合《行政诉讼法》第九十一条规定：
第（一）项：原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明 ✓
第（四）项：原判决、裁定适用法律、法规确有错误 ✓
（二）建议最高人民法院
1. 启动再审程序：本案具有重大法律适用示范意义，涉及新《行政复议法》的准确理解。
2. 撤销原审裁定：一审、二审裁定均存在法律适用根本性错误
3. 明确法律适用标准：
明确”不予答复”属于行政复议和诉讼受案范围；
明确复议前置不等于司法豁免；
明确履职申请与信访事项的界限。
4. 实质性处理：
指令上海市政府依法受理行政复议
或直接判令闵行区政府限期对履职申请作出书面答复
六、法治意义评述
本案暴露出司法实践中的深层问题：
立法进步与司法适用的脱节：新法已明确扩大救济范围，但司法机关仍停留在旧法思维。
权力监督的空白地带：行政机关”不予答复”长期处于监督盲区。
失地农民权益保护的困境：历史遗留问题因程序性障碍无法进入实质审查。
结论：原审各级裁判在法律适用上存在严重错误，损害了申请人依法获得行政救济和司法救济的基本权利，违背了新《行政复议法》畅通权利救济渠道的立法精神，应当予以纠正。
AI正虎审案团队（冯正虎）
2026年1月28日
【注明】
本法律分析书是对“莘庄失地农民申请履职案”行政复议及司法裁决文书及全部证据材料的法律分析，所涉引证均载于案卷。本文仅供本案当事人及相关法律人参考。
【本案裁决案号及承办法官】
1、一审案号：上海市第三中级人民法院行政裁定书（2024）沪03行政62号
一审承办法官：审判长 朱晓婕，审判员 程黎、陈瑜庭。
2、二审案号：上海市高级人民法院行政裁定书（2025）沪行终8号
二审承办法官：审判长 汤军，审判员 郭贵银、徐静。
3、再审案号：最高人民法院行政裁定书（2025）最高法行申9501号
再审承办法官：审判长 阎巍 ，审判员 马生安、黄自耀。
【证据目录】
1、2025年10月31日：最高人民法院行政裁定书（2025）最高法行申9501号
2、2025年3月25日：上海市高级人民法院行政裁定书（2025）沪行终8号
3、2024年12月2日：上海市第三中级人民法院行政裁定书（2024）沪03行政62号
4、2024年1月29日：上海市人民政府行政复议申请不予受理决定书（沪府复字（2024）第204号）
5、2025年8月7日：申请人致最高人民法院的再审申请书
6、2025年8月6日：《冯正虎：关于“莘庄失地农民申请履职案”原审裁定的法律意见书》
7、2025年7月15日：《冯正虎：保护中国公民财产权与人身权的行政救济路径研究》
8、2024年12月11日：申请人致上海市高级人民法院的行政上诉状
9、2024年2月8日：申请人致上海市第三中级人民法院的行政起诉状
10、2024年1月22日：申请人致被申请人的行政复议申请书及其证据材料
（1）申请人致闵行区政府《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月13日）
（2）闵行区区政府收到申请人《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月14日）
（3）上海市闵行区莘庄工业区管理工作委员会莘工访告知书（2023）008号（2023年9月19日）
11、2021年12月13日：申请人致上海市闵行区政府《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》及其证据
12、2021年7月27日至11月5日：向浦东新区政府提出履职/督查申请及后续复议申请与《告知书》（2021-736）
（1）2021年7月27日：向浦东新区政府提交《请求浦东新区政府履行督查及保护财产权职责的申请书》
（2）2021年10月30日：向上海市政府提起行政复议（被申请人：浦东新区政府）
（3）2021年11月5日：上海市政府行政复议《告知书》（2021-736）
13、2018年8月30日至12月28日：向上海市政府提出履职申请及后续复议申请与《告知书》
（1） 2018年8月30日：向上海市政府提出《请求履行保护财产权职责申请书》（以朱振国为例）
（2）2018年12月：向上海市政府提交《行政复议申请书》（被申请人：上海市政府）
（3）2018年12月28日：上海市政府行政复议《告知书》（2018-1080）
14、48名闵行工业区失地农民的补偿请求汇总（补偿金合计：约1.94亿人民币）
15、48名莘庄失地农民各自的宅基地使用证
16、48名莘庄失地农民各自的动迁协议
17、41名申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
18、41名申请人的名册（姓名、身份情况及联系地址等）
19、41名申请人各自的身份证复印件
20、申请人代表的推荐函及其身份证复印件
