【摘要】
本文围绕“莘庄失地农民申请履职案”从行政复议到一审、二审、再审的全过程，主张闵行区政府对财产权保护履职申请长期不予答复构成持续性行政不作为，并指出复议机关与各级法院以“信访事项/内部监督行为”为由排除救济，实质上未正确适用2024年施行的新《行政复议法》将“不予答复”明确纳入复议范围的规定；文章进一步认为司法机关未对不予受理决定进行实质合法性审查，导致“复议前置”与“受案范围”相互否定形成程序死循环，从而架空新法拓宽权利救济的立法目的并造成系统性权利救济阻却风险。
【要点】
（1）行政诉讼监督申请人系闵行莘庄工业区失地农民，称1995年征地拆迁侵害其宅基地使用权与房屋财产权，损失约1.94亿元。
（2）申请人于2021年12月向闵行区政府提交履职申请，政府长期不答复被指构成行政不作为且具有持续性。
（3）申请人于2024年1月依新《行政复议法》提起复议，请求责令闵行区政府对履职申请作出答复。
（4）上海市政府以“涉及信访事项、内部管理监督、不属复议范围”为由不予受理，被批评为沿用旧法思维并忽视新法第十一条对“不予答复”的明确可复议规定。
（5）一审法院以同样理由裁定驳回起诉，被指未对复议不予受理决定的合法性进行独立、实质审查，导致司法监督缺位。
（6）二审法院简单维持并认定缺乏“诉的利益”，被指未回应新法适用、履职申请与信访区分、复议前置等核心上诉理由。
（7）最高法院再审驳回被批评为未阐明持续性行政行为的法律适用时点规则，亦未统一新法施行后“履职申请/信访事项”边界与复议范围标准。
（8）文章提出本案暴露“复议前置”与“受案范围”循环悖论：复议机关不受理、法院也不受理，造成救济通道被结构性堵塞。
（9）文中认为将涉及特定公民重大财产权益的履职答复贬为“内部监督行为”属于对行政行为外部法律效力的误判。
【全文】
一、 案件基本事实与程序脉络
1. 实体背景：行政诉讼监督申请人（黄尧年等41人）系上海市闵行区莘庄工业区失地农民，主张其宅基地使用权及房屋财产权在1995年征地拆迁中受侵，经济损失约1.94亿元。
2. 履职申请：2021年12月13日，申请人向闵行区政府邮寄《请求履行保护财产权职责的申请书》。闵行区政府收到后，至今未作任何答复，构成行政不作为。
3. 行政复议：2024年1月22日，申请人依据当日已生效的新《行政复议法》（2024年1月1日施行），向上海市人民政府申请复议，请求“责令闵行区政府对履职申请予以答复”。
4. 不予受理决定：2024年1月29日，上海市人民政府作出《行政复议申请不予受理决定书》（沪府复字〔2024〕第204/205号），理由：请求事项涉及信访事项及行政机关内部管理和监督行为，不属于行政复议范围，并提及2018年、2021年类似申请曾被驳回。
5. 一审诉讼：申请人不服，诉至上海市第三中级人民法院。该院于2024年底作出（2024）沪03行初62号行政裁定，认为申请内容实质涉及信访事项及行政机关内部层级管理和监督行为，不属于复议及诉讼受案范围，裁定驳回起诉。
6. 二审上诉：申请人上诉至上海市高级人民法院。该院于2025年3月5日作出（2025）沪行终8号行政裁定，维持原裁定。
7. 再审申请：申请人向中华人民共和国最高人民法院申请再审。最高人民法院于2025年10月作出（2025）最高法行申9501号行政裁定，驳回再审申请。
二、 核心法律争议焦点
1. 法律适用时点问题：本案行政不作为行为始于2021年，但持续至2024年；申请人于2024年1月22日提出复议申请。应适用旧的《行政复议法》还是2024年1月1日生效的新《行政复议法》？
2. 行为定性问题：申请人向闵行区政府提交《履职申请书》的行为，应定性为“要求履行法定职责的申请”，还是“信访事项”或“行政机关内部层级监督行为”？
3. 受案范围问题：对于行政机关“不予答复”履职申请的行为，是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围？
4. 程序路径问题：新《行政复议法》确立了针对“不履行法定职责”案件的“复议前置”原则。本案中，申请人已申请复议但被不予受理，法院能否以“不属于受案范围”为由驳回起诉，从而架空“复议前置”程序？
三、 对各审级法律文书的逐项分析与评判
（一）对上海市人民政府《行政复议申请不予受理决定书》的评析
核心错误：未能准确识别并适用新法，以“信访”之名不当排除复议管辖。
1. 法律适用错误（根本性错误）：
应适用之法：新《行政复议法》第十一条第一款第（十一）项明确规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的”，属于行政复议范围。
实际适用：决定书虽提及《行政复议法》第十一条，但论证逻辑完全沿袭旧法思维。其核心论据“涉及信访事项及行政机关内部管理和监督行为”，本质上是将“不予答复”这一新法明定的可复议行为，错误归类为旧法实践中常被排除的“信访/内部监督”范畴。
时点错误：决定书援引2018年、2021年的处理先例作为依据，忽视了2024年1月1日法律已发生重大修订这一关键事实。对于2024年1月22日提出的申请，必须依据新法进行独立判断，而非机械套用旧法下的结论。
2. 事实定性错误：
申请人的《履职申请书》明确援引了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（保护公民财产权职责）和《土地管理法》（处理土地权属争议职责）作为法律依据，要求行政机关作出具有法律效力的、针对特定事项的具体处理行为，性质上属于“履职申请”。
决定书未对申请内容进行实体审查，仅凭其具有“申诉”外观便笼统定性为“信访事项”，犯了以形式否定实质的错误。
评判结论：该不予受理决定未能履行新法赋予复议机关的审查职责，适用法律错误，事实定性不当，违法剥夺了申请人的行政复议申请权。
（二）对上海市第三中级人民法院（2024）沪03行初62号一审裁定的评析
核心错误：司法审查缺位，重复并固化了行政机关的法律适用错误。
1. 回避对复议决定合法性的实质审查：
一审法院的职责是对上海市人民政府不予受理决定的合法性进行司法审查。审查的核心应是：被诉不予受理决定认定“事项不属于复议范围”是否正确。
然而，一审裁定完全采纳了被诉决定的逻辑，自己也作出“实质涉及信访事项及内部层级管理行为”的认定，从而得出“不属于行政诉讼受案范围”的结论。这相当于未经独立司法判断，便认可了行政机关可能错误的法律适用，导致司法监督功能失灵。
2. 对新旧法律更替的司法认知缺失：
申请人在诉讼中已明确主张应适用新《行政复议法》。一审裁定对此关键争议未作任何回应和分析，显示出对2024年法律修订及其对受案范围产生的实质性扩大缺乏必要的司法敏感度和认知。
3. 误解“复议前置”程序下的司法管辖：
新《行政复议法》第二十三条规定，对第十一条规定的情形（包括不予答复）实行“复议前置”。该制度的立法本意是强化行政自我纠错，并明确此类争议必须进入行政救济渠道。
当复议机关作出“不予受理”决定时，该决定本身就是针对申请人复议申请的一个行政处理行为。申请人对该行为不服提起诉讼，正是“复议前置”程序的自然延续和司法终局环节。一审法院以“不属于受案范围”驳回，实质上造成了程序空转：复议机关不受理，法院也不管，当事人救济无门。
评判结论：一审裁定未能履行司法审查职责，法律适用存在明显瑕疵，程序处理结果导致当事人法定救济权利落空。
（三）对上海市高级人民法院（2025）沪行终8号二审裁定的评析
核心错误：未能发挥审级监督纠错功能，维持了错误的法律判断。
1. 简单维持，缺乏充分说理：
二审裁定仅以“原审法院查明的事实无误，本院予以确认”和“上诉人的起诉不符合法定起诉条件”为由维持原判。对于上诉人提出的新《行政复议法》适用、复议前置程序、履职申请与信访区分等核心上诉理由，裁定未进行任何针对性的说理和反驳。这种“简单维持”使得一审中的法律适用错误未能通过上诉程序得到纠正。
2. 关于“诉的利益”的错误认定：
二审裁定认为申请人起诉缺乏“诉的利益”。此认定极为不当。申请人因政府不作为导致巨额财产权益悬而未决，其提起复议和诉讼的核心目的正是为了启动法律程序，迫使行政机关对其主张作出具有法律约束力的回应。打破行政沉默、启动法律程序、明确权利义务状态，本身就是重大且现实的“诉的利益”。
评判结论：二审裁定未能发挥上级法院统一法律适用和纠正下级错误的职能，裁定理由过于简单，未能回应案件核心法律争议，实体处理结果错误。
（四）对最高人民法院（2025）最高法行申9501号再审裁定的评析
核心错误：在终审监督环节，未能澄清新法下的重大法律适用分歧。
1. 对持续性行政行为法律适用规则的忽视：
闵行区政府“不予答复”的状态从2021年持续至2024年乃至之后，是一个持续性行政行为。对于持续性行为，法律适用的时点通常以行为终了时或当事人寻求救济时的法律为准。申请人在2024年新法生效后寻求救济（申请复议），本案的法律适用（尤其是关于“是否属于复议范围”的程序性规定）应重点考察新法。再审裁定未对此关键法理进行阐释，直接采纳了下级法院和行政机关的旧法观点。
2. 未能肩负统一法律解释的最终责任：
本案典型地反映了新《行政复议法》施行后，在司法与行政实践中可能出现的理解与适用分歧：即如何区分“履职申请”与“信访事项”，以及如何准确适用第十一条第（十一）项。最高人民法院的再审审查是统一法律适用、明确裁判标准的最后机会。驳回再审申请，意味着认可了下级将本案申请定性为“信访及内部监督”的观点，这可能对全国范围内同类案件的审理产生消极的指引作用，削弱了新法旨在拓宽救济渠道的立法目的。
3. 可能导致的系统性后果：
此裁定的潜在逻辑是：只要行政机关将公民的申请贴上“信访”或“内部监督”的标签，就可以拒绝受理，而法院也将认可这一标签，不予司法干预。这将使新《行政复议法》第十一条第（十一）项在实践中被虚置，公民针对“不予答复”的救济权利无法实现。
评判结论：再审裁定未能从法律发展和权利保障的角度进行更深层次的审查，错过了一个明确新法适用标准、畅通行政救济渠道的重要契机，其维持原判的结果在法律效果和社会效果上均值得商榷。
四、 综合评判与深层法理剖析
1. 新旧法适用的断裂是根源：四份文书均不同程度地表现出“用旧法思维审理新法案件”的惯性。新《行政复议法》将“不予答复”明列为可复议情形，明确修补了立法对“行政不作为”的救济短板。本案未能实现此次修法的“法律穿越”，是导致全盘皆错的根源。
2. “信访”标签的滥用与司法谦抑的过度：行政机关和法院通过将申请定性为“信访”，轻易地将案件排除在正式的法律救济程序之外。这种处理方式实质上是“程序驳回”代替了“实体审查”。司法机关在此过程中表现出过度的“谦抑”，放弃了对行政行为合法性的审查权。
3. “复议前置”与“受案范围”的循环悖论：本案暴露出一个程序悖论：法律规定“不答复”需先复议（前置），但复议机关和法院又都声称“不答复”不属于复议/诉讼范围（不受理）。结果是，法律规定的前置程序在启动环节就被宣告“此路不通”，申请人陷入“程序死循环”。
4. 对“内部监督行为”的曲解：要求下级政府对土地财产权保护申请作出答复，这并非纯粹的行政机关内部工作部署，而是直接关涉特定公民群体重大财产权益的、具有外部法律效力的职责履行行为。将其贬低为“内部监督行为”，是对行政行为法律性质的误判。
五、 结论
纵观本案从行政到司法、从一审到再审的全过程，可以得出以下整体评判：
上海市人民政府的《不予受理决定书》在法律适用和事实定性上存在根本错误，未能执行新《行政复议法》的明确规定。
上海市第三中级人民法院和上海市高级人民法院的一、二审裁定，未能纠正行政机关的错误，反而在司法层面重复并固化了该错误，导致司法救济渠道被不当阻塞。其裁定在法律适用和程序处理上均存在严重瑕疵。
最高人民法院的再审裁定，未能发挥其作为最高审判机关在统一法律适用、澄清重大法律分歧方面的关键作用，维持了可能架空新法立法意图的裁判结果，令人遗憾。
本案作为一个2024年后的新案，本应成为展现新《行政复议法》拓宽权利救济渠道的范例，却因各环节对法律变化的集体“无意识”或“不适用”，最终演变为一个“有法难依”的典型案例。它不仅反映了行政与司法机关更新法律认知的滞后性，更深刻揭示了在公民权利救济道路上，形式主义地套用“信访”概念可能带来的系统性阻却风险。
AI正虎审案团队（冯正虎）
2026年1月28日
【注明】
本法律分析书是对“莘庄失地农民申请履职案”行政复议及司法裁决文书及全部证据材料的法律分析，所涉引证均载于案卷。本文仅供本案当事人及相关法律人参考。
【本案裁决案号及承办法官】
1、一审案号：上海市第三中级人民法院行政裁定书（2024）沪03行政62号
一审承办法官：审判长 朱晓婕，审判员 程黎、陈瑜庭。
2、二审案号：上海市高级人民法院行政裁定书（2025）沪行终8号
二审承办法官：审判长 汤军，审判员 郭贵银、徐静。
3、再审案号：最高人民法院行政裁定书（2025）最高法行申9501号
再审承办法官：审判长 阎巍 ，审判员 马生安、黄自耀。
【证据目录】
1、最高人民法院行政裁定书（2025）最高法行申9501号
2、上海市高级人民法院行政裁定书（2025）沪行终8号
3、上海市第三中级人民法院行政裁定书（2024）沪03行政62号
4、上海市人民政府行政复议申请不予受理决定书（沪府复字（2024）第204号）
5、2025年8月7日：申请人致最高人民法院的再审申请书
6、《冯正虎：关于“莘庄失地农民申请履职案”原审裁定的法律意见书》
7、《冯正虎：保护中国公民财产权与人身权的行政救济路径研究》
8、2024年12月11日：申请人致上海市高级人民法院的行政上诉状
9、2024年2月8日：申请人致上海市第三中级人民法院的行政起诉状
10、2024年1月22日：申请人致被申请人的行政复议申请书及其证据材料
（1）申请人致闵行区政府《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月13日）
（2）闵行区区政府收到申请人《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月14日）
（3）上海市闵行区莘庄工业区管理工作委员会莘工访告知书（2023）008号（2023年9月19日）
11、2021年12月13日：申请人致上海市闵行区政府《请求闵行区政府履行保护财产权职责的申请书》及其证据
12、2021年7月27日至11月5日：向浦东新区政府提出履职/督查申请及后续复议申请与《告知书》（2021-736）
（1）2021年7月27日：向浦东新区政府提交《请求浦东新区政府履行督查及保护财产权职责的申请书》
（2）2021年10月30日：向上海市政府提起行政复议（被申请人：浦东新区政府）
（3）2021年11月5日：上海市政府行政复议《告知书》（2021-736）
13、2018年8月30日至12月28日：向上海市政府提出履职申请及后续复议申请与《告知书》
（1） 2018年8月30日：向上海市政府提出《请求履行保护财产权职责申请书》（以朱振国为例）
（2）2018年12月：向上海市政府提交《行政复议申请书》（被申请人：上海市政府）
（3）2018年12月28日：上海市政府行政复议《告知书》（2018-1080）
14、48名闵行工业区失地农民的补偿请求汇总（补偿金合计：约1.94亿人民币）
15、48名莘庄失地农民各自的宅基地使用证
16、48名莘庄失地农民各自的动迁协议
17、41名申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
18、41名申请人的名册（姓名、身份情况及联系地址等）
19、41名申请人各自的身份证复印件
20、申请人代表的推荐函及其身份证复印件
