——关于本市行政与司法实践中“泛信访化”倾向导致新《行政复议法》实施受阻的情况反映与监督建议
致：上海市人民代表大会常务委员会
抄送：上海市人大常委会法制工作委员会
【依据】
1. 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》
2. 《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》（2025年12月1日施行）
【摘要】
本文系上海莘庄45户失地农民代表向上海市人大常委会提出的申诉与监督建议书，指出在新《行政复议法》实施后，本市行政与司法实践中存在将依法提出的“行政履职申请”一概“泛信访化”的倾向，导致行政复议与行政诉讼渠道被实质堵塞，形成“法律空转”。申诉人请求市人大常委会依据新近施行的《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》，通过执法检查、专项监督、专题询问等手段，纠正政府和法院对“履职申请”与“信访事项”界限的误读和滥用，恢复行政复议与行政诉讼应有的救济功能，提升失地农民等弱势群体的法治获得感，真正实现依法行政、公正司法和全过程人民民主的要求。
上海市人大常委会已于2025年12月7日签收本申诉与建议书（EMS:1155329346374）
【要点】
- 申诉对象与依据明确：申诉人依据《人大常委会监督法》和《上海市各级人大常委会监督条例》，向上海市人大常委会及其法工委反映问题，请求依法启动监督程序。
- “泛信访化”成为新法实施障碍：行政机关将符合法定要件的履职申请一律视为“信访事项”或“内部监督”，规避行政复议与司法审查，导致新《行政复议法》权利条款在上海难以落地。
- 司法机关跟随行政定性致“有案不立”：各级法院以“属信访范围”为由驳回起诉，否认法院对行政不履职行为的外部监督功能，使行政诉讼制度被架空。
- 违背《监督条例》“依法行政、公正司法”要求：上述做法与《监督条例》第六条要求的“严格依法行使职权、履行职责”以及“正确监督、有效监督、依法监督”精神明显相悖。
- “法治化导向”与“逆法治化操作”冲突：在国家倡导“信访法治化”、鼓励群众通过行政复议和诉讼维权的大背景下，将已依法申请履职的行为重新纳入信访渠道，损害群众对法治的信任。
- “内部监督论”虚置司法救济：以“内部层级监督”替代司法审查，将行政不作为排除在法院管辖之外，破坏了行政诉讼应有的外部制衡机制，影响国家法治统一。
- 本案符合法律明确的受案范围：依据新《行政复议法》第十一条第（十一）项和《行政诉讼法》第十二条、第47条，针对征地补偿安置这一具体财产权保护的履职申请，应被行政复议机关和法院受理并进行实体审查。
- “信访”与“履职申请”的界分标准被混淆：文中强调，关键在于是否涉及具体法定权利义务；征地补偿请求属于给付行政和法定职责，不能因形式近似信访或当事人有信访经历而否定其行政法律属性。
- 人大监督路径设计清晰：建议通过执法检查梳理“以信访、内部监督为由不立案”的普遍性问题，形成整改清单，并以专项工作报告、专题询问等方式追问相关部门责任。
- 强调弱势群体法治获得感：失地农民在城市化进程中处于权利易受侵害地位，申诉人呼吁人大以本案为切入点，让“沉睡”的法律条款在个案中“苏醒”，真正体现全过程人民民主与人权保障。
【申诉人基本信息】
申诉人： 黄尧年
（代表 45 名向法院诉讼的上海莘庄失地农民）
住址： 上海市闵行区
联系电话： 18321327550
申诉代理人： 冯正虎
住址： 上海市杨浦区
联系电话： 1352467100
【被申诉机关】
上海市人民政府、上海市闵行区人民政府、最高人民法院、上海市高级人民法院、上海市第三中级人民法院
【正文】
一、 核心诉求
值此《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》（以下简称《监督条例》）正式实施之际，恳请贵委依据《监督条例》第六条关于“对一府两院实施正确监督、有效监督、依法监督”的规定，针对“上海莘庄失地农民申请政府履职案”中暴露出的新《行政复议法》在本市实施受阻的系统性问题，行使以下法定职权：
1. 启动执法检查（依据《监督条例》第三十八条）： 建议将“新《行政复议法》在本市的实施情况”列入年度执法检查计划，重点检查是否存在将法定“履职申请”一律定性为“信访事项”从而规避行政复议监督的现象。
2. 列为专项监督议题（依据《监督条例》第十七条第五项）： 本案属于“人民来信来访集中反映的问题”，符合列为听取和审议专项工作报告议题的法定条件。建议贵委听取有关部门关于“行政履职类案件立案难”的专项汇报。
3. 纠正司法偏差（依据《监督条例》第六条）： 督促法院和政府厘清“行政履职”与“信访处理”的法律界限，防止司法实践背离“有案必立”的改革初衷。
二、 问题的提出：新法实施背景下的“法律空转”样本
（一） 案情概要：从“信访”回归“法治”的艰难尝试
申诉人系闵行区 45 户失地农民。为解决 1995 年征地拆迁安置遗留问题，我们响应国家“信访法治化”号召，依据《土地管理法》向闵行区政府提出履行法定职责申请，试图从“老上访户”转型为“依法维权者”。
（二） 法律适用的困境：违反《监督条例》关于“依法行政、公正司法”的要求
根据 2024 年 1 月 1 日施行的新《行政复议法》，政府对履职申请不予答复的，公民可申请复议。然而，在本案实践中：
1. 行政机关拒绝启动程序： 上海市政府将法定履职申请界定为“信访事项”及“内部监督”，不予受理复议。
2. 司法救济渠道被阻断： 上海三级法院（直至最高法再审）均采信行政机关观点，驳回起诉。
此种做法，直接违背了《监督条例》第六条第二款关于“各级人民政府、人民法院……应当严格依法行使职权、履行职责”的规定，导致新法明文赋予的权利在本市沦为具文。
三、 本案反映出的深层法律实施问题（人大监督视角）
作为地方国家权力机关，恳请贵委依据《监督条例》第五条关于“保证宪法、法律、行政法规……的遵守和执行”的职责，关注以下“法治悖论”：
1. “法治化导向”与“逆法治化操作”的悖论
《监督条例》第七条规定要“引导人民群众有序参与监督工作”。当群众主动放弃信访、通过法律途径提出履职申请时，执法者与司法者却将其推回信访轨道。这种“逆法治化”操作，不仅增加了社会治理成本，也挫伤了群众对法治的信心。
2. “外部司法监督”被“内部层级监督”虚置的悖论
司法机关将行政履职泛化为“内部监督”从而排除管辖，实质上架空了行政诉讼制度。若此逻辑成立，《监督条例》旨在维护的“国家法治统一”将面临挑战，因为在上海，行政不作为可能因“内部监督论”而由于缺乏司法审查，成为法外之地。
四、 依据《监督条例》提出的具体建议
我们注意到，《监督条例》第十七条明确将“人民来信来访集中反映的问题”列为确定监督议题的重要来源。据此，我们提出以下建议：
1. 开展新《行政复议法》实施情况专项执法检查
依据《监督条例》第三十八条，建议贵委选择关系“群众切身利益”的行政复议法实施情况开展执法检查。重点排查是否存在普遍性的以“信访”或“内部监督”为借口不予立案的现象，并依据《监督条例》第四十六条，建立主要问题清单，督促整改。
2. 启动专题询问
依据《监督条例》第五十四条，建议围绕“行政机关不履行法定职责的司法救济难”这一社会普遍关注的重大问题，开展专题询问。要求有关部门负责人到会，就为何将“履职申请”泛化为“信访”作出说明。
3. 关注弱势群体的法治获得感
《监督条例》第七条强调要“坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权”。失地农民的权益保障是城市化进程中的痛点。恳请人大督促有关部门真正落实“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。
五、 结语
《上海市各级人民代表大会常务委员会监督条例》的实施，让我们看到了上海推进全面依法治市的决心。我们相信，法律的生命在于实施，监督的权威在于实效。
我们期待贵委能依据新《条例》赋予的职权，让“沉睡”的法律条款在个案中“苏醒”，让法治的阳光真正照进基层。
此致
上海市人民代表大会常务委员会
申诉人： 黄尧年
申诉代理人： 冯正虎
2025年12月6日
【附录】本案法律分析与条文适用意见
一、 本案完全符合新《行政复议法》的受案条件
法律依据： 《中华人民共和国行政复议法》（2023修订）
第十一条第（十一）项： “有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（十一）申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的。”
本案适用： 申诉人申请闵行区政府履行征地补偿安置职责（保护财产权），区政府长期不予答复。这完全符合上述法条的构成要件。行政复议机关以“信访”为由拒绝受理，缺乏法律依据。
二、 本案属于《行政诉讼法》明确的受案范围
法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第（六）项： “人民法院受理公民…提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”
第四十七条： “公民…申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在法定期限内不履行的，公民…可以向人民法院提起诉讼。”
本案适用： 申诉人的诉请核心是“履职”，即要求政府解决征地补偿问题。这属于典型的给付行政请求，而非简单的信访咨询或建议。法院应当进行实体审理，判断政府是否有职责、是否已履行，而非在立案阶段即以“信访”为由一驳了之。
三、 “信访”与“法定职责”的界分标准
司法实践中，区分“信访”与“履职申请”的关键在于是否具有法定的权利义务内容。
如果当事人仅是发泄不满、提出建议或咨询政策，可视为信访。
如果当事人依据法律规定，要求行政机关行使特定职权以保护其具体的人身、财产权益（如本案中的征地补偿安置），则属于依法申请履行法定职责。
最高人民法院相关判例精神： 不能简单以当事人曾进行过信访，或者申请书的形式类似信访，就否定其作为行政案件的性质。只要其实质诉求符合行政诉讼受案条件，法院即应受理。
综上，原审裁定将具备明确法律依据的履职申请混同为信访，属于适用法律错误，应当予以纠正。
附件：
1.《冯正虎：保护公民财产权与人身权的行政救济路径研究与案例》
2. 45名再审申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
3. 申诉人黄尧年的身份证复印件
4. 申诉代理人冯正虎的身份证复印件
