——关于“信法”案件被重新“信访化”导致法治救济渠道堵塞问题的报告与建议
【摘要】
本申诉与建议书由上海闵行区莘庄工业区的45名失地农民代表提交，反映他们依据新《行政复议法》从长期“信访”主动转向“信法”维权，却在行政复议、行政诉讼乃至再审全过程中均被以“属信访事项和内部监督”为由拒绝受理或驳回，导致本应通过法治途径解决的财产权争议被重新“信访化”，形成救济程序空转。文件指出，这种做法违背“诉访分离”和信访法治化精神，实质上虚置了《行政复议法》《行政诉讼法》关于履职救济的条款，严重挫伤群众对法治的信心。为此，申诉人请求国家信访局关注并纠正类似做法，并提出通过明确“信访”与履职申请界限、建立“信访法治化转化率”考核指标及对“程序空转”案件进行专项督办等制度设计，打通信访与司法衔接的“最后一公里”。
国家信访局已于2025年12月11日签收本申诉与建议书
（EMS:1155329199274）
【要点】
- 身份与背景转变：45名闵行区颛桥镇失地农民，因1995年以来征地补偿安置长期不到位，原为持续信访群体，后响应“信访法治化”号召，主动从“信访人”转变为依据法律救济的行政法律关系当事人。
- 争议核心问题：他们于2021年向闵行区政府正式提出“履行保护财产权职责”的申请，要求依法处理征地补偿历史遗留问题，却被各级机关整体定性为“信访事项”，不进入实体审查。
- 程序“空转”链条：上海市政府以属“信访和内部监督”为由不予受理行政复议，一审（三中院）、二审（上海高院）和最高法院再审均沿用同一理由驳回或不予再审，致使“先复议、后诉讼”的法定程序在形式走完但实体救济完全落空。
- 与改革精神相悖：申诉人认为，这种将具有明确法律权利义务内容的履职争议重新“信访化”的处理方式，与中央要求的“诉访分离”“把涉法涉诉纳入法治轨道解决”的方向相背，构成“以访压诉”“诉访不分”。
- 法律适用分析：文件详细援引新《行政复议法》第十一条第（十一）项和《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十七条，论证其“履职申请”完全符合行政复议受案和行政诉讼受案条件，法院与复议机关以“信访”为由拒绝属于适用法律错误。
- 对法治信心的冲击：当群众依照法律规范和程序行事，却被系统性排除于司法审查之外，只能被迫回归信访渠道，容易导致对“信法有效”的信念动摇，并可能重新激化体制外维权与社会矛盾。
- 制度性建议方向：申诉书超越个案，建议国家信访局会同司法机关开展调研，明确“信访”与行政履职申请的司法边界，将“信访向复议/诉讼转化率”与错误“信访化”纳入考核与负面清单，并建立对信访与司法间“程序空转”案件的督办和反馈机制，作为全国可复制的制度完善样本。
【核心问题】
响应中央号召，从“信访”走向“信法”；遭遇程序障碍，被从“信法”推回“信访”。
【申诉人基本信息】
申诉人（代表人）： 黄尧年
（代表 45 名向最高法院申请再审的上海莘庄失地农民）
住址：上海市闵行区
联系电话：18321327550
申诉代理人： 冯正虎
住址：上海市杨浦区
手机：1352467100
【正文】
一、 案件背景：从长期信访到主动“信法”
申诉人黄尧年等 45 人，系上海市闵行区颛桥镇原村民。1995 年后，因建设上海莘庄工业区，我们的宅基地及房屋被征收，但除少量“青苗费”外，未依法获得合法合理的补偿与安置。此后二十余年，我们持续通过信访渠道反映诉求，但核心问题始终悬而未决。
党的十八大以来，中央大力推进信访工作法治化，强调“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”。基于对国家政策的信任，我们决定停止单纯上访，转而寻求法律途径。2021 年 12 月 13 日，我们正式向上海市闵行区人民政府提交《请求履行保护财产权职责的申请书》，请求其依法调查处理历史遗留的补偿安置问题。这标志着我们从“信访人”向“行政法律关系当事人”的身份转变。
二、 程序悖论：依法维权反被定性为“信访”
在闵行区政府对我们的履职申请长期不予答复后，我们严格遵循新《行政复议法》“先复议、后诉讼”的原则，开启了完整的法律救济程序。然而，结果却陷入了一个悖论式的循环：
1. 行政复议被拒： 上海市人民政府以“属信访事项及内部监督”为由，对我们的复议申请作出不予受理决定（沪府复字〔2024〕第 205 号）。
2. 一审诉讼被驳： 上海市第三中级人民法院沿用同样理由，认定“不属于行政案件受案范围”，裁定驳回起诉（（2024）沪 03 行初 62 号）。
3. 二审维持原判： 上海市高级人民法院继续认定本案属于“信访/内部监督”，裁定驳回上诉（（2025）沪行终 8 号）。
4. 再审申请被驳： 最高人民法院最终裁定驳回再审申请（（2025）最高法行再申 9501 号），实质上认可了前述“信访化”定性。
至此，我们依法提起的、旨在解决财产权争议的法律程序，在未获得任何实体审理的情况下，被各级机关以“属于信访”为由全部驳回。我们响应号召从“信访”走出，却被法律程序强行推回了“信访”的原点，造成了救济渠道的“程序空转”。
三、 问题与影响：对信访法治化的潜在损害
我们认为，本案的遭遇反映了信访法治化在基层实践中的一些深层矛盾：
1. 违背“诉访分离”的改革精神： “诉访分离”的核心是将法律问题从信访中剥离出来，导入司法渠道。而本案的处理方式恰恰相反，是将一个本具明确法律属性的行政争议案件，强行贴上“信访”标签，阻断其司法解决路径，这是“诉访不分”乃至“以访压诉”的体现。
2. 虚置了新《行政复议法》的救济功能： 新《行政复议法》第十一条第（十一）项明确将“申请行政机关履行保护财产权法定职责”纳入受案范围。如果此类申请可被随意解释为“内部监督”或“信访”，那么该条款在实践中将被严重削弱，公民通过复议监督行政不作为的权利亦将被虚置。
3. 削弱群众对法治的根本信心： “信访有门、信法有效”是国家治理能力现代化的重要标志。当群众发现，即便严格遵守法律程序，其“信法”的努力最终仍被引向“信访”的旧路，这无疑会产生巨大的失落感和困惑，甚至可能促使矛盾重回体制外循环，与“解决问题靠法”的导向背道而驰。
四、 对完善国家信访工作的建议
基于以上事实与思考，我们不仅为个案申诉，更作为信访法治化进程的亲历者，向国家信访局提出如下三点建议：
1. 建议开展专题调研，明确“信访”与“履职申请”的界限。
建议国家信访局会同相关司法部门，就“如何界定普通信访与具有法律属性的行政履职申请”进行专题研究，出台指导性意见，防止基层机关以“信访”为筐，将本应受理的法律争议“一装了之”，从顶层设计上厘清信访与司法的边界。
2. 建议将“信访法治化转化率”纳入考核体系。
建议在对地方信访工作的督查考核中，增设“信访向复议/诉讼转化成功率”等正向指标，并对“将法律案件错误定性为信访”的情况设立负面清单。以此激励地方积极引导、支持群众通过法律途径解决问题，而非消极地将矛盾固化在信访系统内部。
3. 建议建立“程序空转”案件的督办与反馈机制。
针对类似本案这样，在信访与司法程序之间反复“空转”的典型案件，建议建立由国家信访局牵头的专项督办机制，查清症结，推动问题在法治轨道内得到实质性解决，并将处理结果作为案例指导全国，真正打通信访法治化的“最后一公里”。
五、 结语
我们 45 户农民，近三十年的维权历程，见证了国家法治建设的巨大进步。我们从最初的朴素上访，到今天能够拿起法律武器，本身就是信访法治化成果的体现。我们坚信，中央推进依法治国的决心坚定不移。
我们向贵局呈递此文，是发自内心地希望信访法治化道路能够走得更稳、更实。我们遭遇的“程序悖论”，或许是改革深化过程中难以避免的阵痛，但正视并解决它，将使我国的信访制度和法治体系更加健康。
恳请贵局审阅我们的申诉与建议，以我们个案为镜，推动制度完善，让万千群众在寻求公平时，真正感到“信访有门、信法有效”！
此致
国家信访局
申诉人： 黄尧年
申诉代理人： 冯正虎
2025年12月 10 日
【附录】本案法律分析与条文适用意见
一、 本案完全符合新《行政复议法》的受案条件
法律依据： 《中华人民共和国行政复议法》（2023修订）
第十一条第（十一）项： “有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（十一）申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的。”
本案适用： 申诉人申请闵行区政府履行征地补偿安置职责（保护财产权），区政府长期不予答复。这完全符合上述法条的构成要件。行政复议机关以“信访”为由拒绝受理，缺乏法律依据。
二、 本案属于《行政诉讼法》明确的受案范围
法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第（六）项： “人民法院受理公民…提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”
第四十七条： “公民…申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在法定期限内不履行的，公民…可以向人民法院提起诉讼。”
本案适用： 申诉人的诉请核心是“履职”，即要求政府解决征地补偿问题。这属于典型的给付行政请求，而非简单的信访咨询或建议。法院应当进行实体审理，判断政府是否有职责、是否已履行，而非在立案阶段即以“信访”为由一驳了之。
三、 “信访”与“法定职责”的界分标准
司法实践中，区分“信访”与“履职申请”的关键在于是否具有法定的权利义务内容。
如果当事人仅是发泄不满、提出建议或咨询政策，可视为信访。
如果当事人依据法律规定，要求行政机关行使特定职权以保护其具体的人身、财产权益（如本案中的征地补偿安置），则属于依法申请履行法定职责。
最高人民法院相关判例精神： 不能简单以当事人曾进行过信访，或者申请书的形式类似信访，就否定其作为行政案件的性质。只要其实质诉求符合行政诉讼受案条件，法院即应受理。
综上，原审裁定将具备明确法律依据的履职申请混同为信访，属于适用法律错误，应当予以纠正。
附件：
1.《冯正虎：保护公民财产权与人身权的行政救济路径研究与案例》
2. 45名再审申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
3. 申诉人黄尧年的身份证复印件
4. 申诉代理人冯正虎的身份证复印件
