——关于（2025）最高法行再申9501号行政裁定适用法律错误及制度风险的报告
【摘要】
本文是黄尧年等45名上海莘庄失地农民就最高人民法院（2025）最高法行再申9501号行政裁定向最高法院院长提出的申诉与法律意见书，主张其向闵行区政府提出的“请求履行保护财产权职责申请”被各级机关错误定性为“信访及内部监督”，从而被行政复议机关和法院拒之门外，严重违反新《行政复议法》和《行政诉讼法》关于行政不作为救济的明确规定，造成“有权利而无救济”的制度风险。申诉人请求启动审判监督程序撤销错误裁定、明确“履职申请”与信访的法律界限，确认此类案件属于行政诉讼受案范围，并借此引导司法实践纠正“行政履职案件泛信访化”的倾向，保障失地农民财产权与中央“信访法治化”政策的落实。
最高人民法院已于2025年12月7日签收本申诉与建议书（EMS:1155329340374）
【要点】
- 征地历史背景与权利受损。1995年后为建设莘庄工业区，申诉人等集体土地被征收、宅基地及房屋被拆除，仅获少量“青苗费”，未依法获得宅基地使用权的合法补偿及房屋的合理安置，生存权益受损已近三十年。
- 从传统信访转向行政履职申请。为响应“信访工作法治化”，申诉人于2021年向闵行区政府正式提交《请求履行保护财产权职责的申请书》，以法律为依据、提出具体履职请求，其性质已从单纯信访转变为依法申请行政机关履行法定职责。
- 行政机关不作为与复议被拒受理。闵行区政府在收到履职申请后长期不予任何答复或启动程序，构成行政不作为，而上海市政府在新《行政复议法》施行后仍以“信访及内部监督事项”为由作出不予受理的复议决定（沪府复字〔2024〕205号）。
- 各级法院将行政履职案件“泛信访化”。上海三中院、上海高院直至最高法院在一、二审及再审程序中，沿用行政机关的定性，认定该案系信访或内部监督事项，不属于行政诉讼受案范围，从立案阶段即驳回起诉与再审申请。
- 与新《行政复议法》《行政诉讼法》的明确规定相冲突。申诉书依新《行政复议法》第十一条第（十一）项及《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项及第四十七条指出：对“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责而被拒绝或不予答复”的情形，法律明确纳入复议与诉讼受案范围，本案完全符合条文构成要件。
- 信访与履职申请的法律界限被混淆。文中区分：纯属表达不满、建议或咨询属信访；依据法律要求行政机关行使特定权力以保护具体人身、财产权益，则为履职申请；本案属于后者，却被一概视为信访，属事实认定不清与适用法律错误。
- “有权利必有救济”原则遭到实质性削弱。裁定若维持，将使行政机关通过“贴信访标签”规避司法审查，大量行政不作为得以逃避监督，导致当事人“信访无门、信法无果”，违背行政诉讼“解决行政争议、保护公民合法权益”的立法宗旨，形成制度性救济真空。
- 请求院长启动审判监督、统一司法标准。申诉人请求最高法院院长依《人民法院组织法》和《行政诉讼法》第九十一条启动审判监督程序，撤销（2025）最高法行再申9501号裁定，指令立案再审，并在再审中明确此类履职案件的受案范围与审查规则。
- 涉案人数众多与新法适用的示范效应。本案涉及45户失地农民长期生计与住房权益，又发生在新《行政复议法》实施初期，其裁判结论对各地如何理解履职案件、如何落实“信访纳入法治轨道”具有标志性、示范性与风向标作用。
- 防止司法实践中“制度空转”的风险。申诉书警示：如果继续将行政履职请求泛化为信访，行政复议与行政诉讼关于行政不作为的救济条款将在实践中被虚置，难以倒逼行政机关依法履职，无法实现减存量信访、保障权利与维护法制统一的立法目的。
【正文】
申诉人： 黄尧年
（代表 45 名向最高法院申请再审的上海莘庄失地农民）
住址： 上海市闵行区
联系电话： 18321327550
申诉代理人： 冯正虎
身份证号码： 310108195407012452
住址： 上海市杨浦区
联系电话： 1352467100
被申诉机关：
上海市人民政府、上海市闵行区人民政府、最高人民法院、上海市高级人民法院、上海市第三中级人民法院
涉及案号：
再审裁定： 最高人民法院（2025）最高法行再申 9501 号
二审裁定： 上海市高级人民法院（2025）沪行终 8 号
一审裁定： 上海市第三中级人民法院（2024）沪 03 行初 62 号
行政行为： 上海市人民政府沪府复字〔2024〕第 205 号《行政复议申请不予受理决定书》
一、 请求事项
（一）启动审判监督程序，纠正错误裁定
恳请最高人民法院院长依据《人民法院组织法》《行政诉讼法》第九十一条之规定，对（2025）最高法行再申 9501 号行政裁定进行审查。该裁定错误地将“申请履行法定职责”案件定性为“信访事项及内部监督”，适用法律确有错误，依法应予撤销，并指令立案再审。
（二）明确司法审查标准，统一法律适用
请求在再审程序中明确：公民依据新《行政复议法》第十一条第（十一）项及《行政诉讼法》第四十七条，就行政机关不履行保护财产权法定职责提起的复议与诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，不得以“信访”或“内部监督”为由剥夺当事人的诉权。
（三）发挥案例指导作用，防止制度空转
建议以本案为切入点，纠正当前司法实践中普遍存在的“将行政履职案件泛信访化”倾向，确立对“信访转法治”案件的实质性审查规则，保障新《行政复议法》的立法目的得以实现。
二、 案件事实与程序经过
1. 历史遗留：征地未获安置，权益长期受损
申诉人系上海市闵行区颛桥镇原村民。1995 年后，因建设莘庄工业区，集体土地被征收，宅基地及房屋被拆除。彼时除少量“青苗费”外，未依法对宅基地使用权及房屋给予合法补偿与合理安置。此后近三十年，申诉人始终处于失地、房屋居住面积缩小状态。
2. 维权转型：从“信访”走向“行政履职申请”
为响应中央“信访工作法治化”号召，申诉人于 2021 年 12 月 13 日依据《土地管理法》等规定，向闵行区人民政府邮寄提交《请求履行保护财产权职责的申请书》，明确请求对征地补偿情况进行调查并作出安置决定。此行为性质已从信访转变为正式的行政履职申请。
3. 行政不作为：区政府长期缄默
闵行区人民政府签收申请后，长期未予答复，亦未启动任何行政程序，构成对保护财产权法定职责的“不履行”。
4. 救济受阻：复议与司法程序被“信访化”阻断
2024 年新《行政复议法》实施后，申诉人依法向上海市人民政府申请行政复议。
行政复议： 上海市政府（沪府复字〔2024〕第 205 号）以申请事项属“信访及内部监督”为由，决定不予受理。
司法审判： 上海三中院、上海高院直至最高人民法院，均沿用行政机关的抗辩逻辑，认定本案实质为“信访事项/内部监督”，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉及再审申请。
三、 申诉理由：本案裁定存在的重大法律适用错误
（一） 混淆了“信访”与“依法申请履职”的法律界限
申诉人向闵行区政府提交的申请，具备明确的法律依据（《土地管理法》）、具体的请求对象（保护财产权）和合法的形式要件。闵行区政府的不予答复，是典型的行政不作为。原审法院仅因该事项曾有过信访历史，便无视其“履职申请”的独立法律属性，将其一概归为“信访”，属于事实认定不清，适用法律错误。
（二） 虚置了新《行政复议法》与《行政诉讼法》的救济条款
新《行政复议法》第十一条第（十一）项明确将“申请行政机关履行保护人身权、财产权…行政机关不予答复”纳入复议范围。
《行政诉讼法》第四十七条明确赋予了公民对行政机关不履行法定职责提起诉讼的权利。
本案裁定若成立，意味着上述法律条款在司法实践中被架空。只要行政机关将履职申请贴上“信访”标签，法院便可拒绝审查，这将导致大量行政不作为逃脱司法监督。
（三） 背离了“有权利必有救济”的法治原则
申诉人的财产权受到侵害是客观事实。在行政机关不作为的情况下，司法救济是最后一道防线。本案裁定以程序理由将申诉人拒之门外，导致申诉人“信访无门、信法无果”，陷入救济真空，严重违背了行政诉讼法“解决行政争议，保护公民合法权益”的立法宗旨。
四、 院长监督的必要性与紧迫性
1. 纠正个案非正义，体现司法为民
本案涉及 45 户失地农民近三十年的生存权益。他们主动选择相信法治、走法律程序，却遭遇“程序空转”。纠正此案，不仅是还当事人一个公道，更是向社会传递“司法是公正的最后一道防线”的积极信号。
2. 维护法制统一，保障新法实施
新《行政复议法》刚刚实施，本案作为新法适用背景下的典型案例，其裁判结果具有风向标意义。如果最高法院维持将此类案件定性为“信访”的做法，将极大地阻碍新《行政复议法》功能的发挥，甚至引发各地法院效仿，形成排斥行政履职案件的司法惯例。
3. 落实中央精神，推动信访法治化
中央反复强调要将信访纳入法治轨道。本案是检验“信访法治化”成色的试金石。通过司法监督纠正本案，能够倒逼行政机关依法履职，从源头上减少信访存量，真正实现法律效果与社会效果的统一。
结语
申诉人深知院长日理万机，但本案关乎数十个家庭的切身利益，更关乎行政诉讼受案范围的司法边界。恳请院长在百忙之中关注此案，依法启动审判监督程序，撤销错误裁定，指令再审，让法律的光芒照进现实。
此致
最高人民法院院长张军
申诉人： 黄尧年
申诉代理人： 冯正虎
2025年12月6日
【附录】本案法律分析与条文适用意见
一、 本案完全符合新《行政复议法》的受案条件
法律依据： 《中华人民共和国行政复议法》（2023修订）
第十一条第（十一）项： “有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（十一）申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的。”
本案适用： 申诉人申请闵行区政府履行征地补偿安置职责（保护财产权），区政府长期不予答复。这完全符合上述法条的构成要件。行政复议机关以“信访”为由拒绝受理，缺乏法律依据。
二、 本案属于《行政诉讼法》明确的受案范围
法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第（六）项： “人民法院受理公民…提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”
第四十七条： “公民…申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在法定期限内不履行的，公民…可以向人民法院提起诉讼。”
本案适用： 申诉人的诉请核心是“履职”，即要求政府解决征地补偿问题。这属于典型的给付行政请求，而非简单的信访咨询或建议。法院应当进行实体审理，判断政府是否有职责、是否已履行，而非在立案阶段即以“信访”为由一驳了之。
三、 “信访”与“法定职责”的界分标准
司法实践中，区分“信访”与“履职申请”的关键在于是否具有法定的权利义务内容。
如果当事人仅是发泄不满、提出建议或咨询政策，可视为信访。
如果当事人依据法律规定，要求行政机关行使特定职权以保护其具体的人身、财产权益（如本案中的征地补偿安置），则属于依法申请履行法定职责。
最高人民法院相关判例精神： 不能简单以当事人曾进行过信访，或者申请书的形式类似信访，就否定其作为行政案件的性质。只要其实质诉求符合行政诉讼受案条件，法院即应受理。
综上，原审裁定将具备明确法律依据的履职申请混同为信访，属于适用法律错误，应当予以纠正。
附件：
1.《冯正虎：保护公民财产权与人身权的行政救济路径研究与案例》
2. 45名再审申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
3. 申诉人黄尧年的身份证复印件
4. 申诉代理人冯正虎的身份证复印件
