——冯正虎应用马斯克xAI模型（Grok4）的法律意见书
委托人：施克华
出具人：AI正虎审案团队
出具日期：2025年8月16日
一、委托事项与审查依据
应申请人要求，现就“浦东失地农民申请履职案”原审裁定（上海市第三中级人民法院（2024）沪03行初82号行政裁定书）与二审裁定（上海市高级人民法院（2025）沪行终70号行政裁定书）所适用法律及论证结构，依据申请人提交的全部诉讼材料进行独立法律分析与评判，提出法律意见。本文以申请人提交的《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》、行政复议申请书、不予受理决定书、一审与二审裁定书、信访材料、宅基地使用证、动迁协议、补偿请求汇总等全部案卷材料为审查依据，并以2024年1月1日实施的新《行政复议法》为核心参照系，结合《行政诉讼法》、《信访工作条例》的体系定位，进行规范评价与程序审查。
二、案件焦点
本案实质性争议集中于两点：
1. 申请人向浦东新区政府提出的履职请求（责令镇政府依法保护宅基地使用权、督促企业补偿及补足安置面积）不予答复，是否属于新《行政复议法》第十一条第一款第（十一）项规定的“行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”的复议受理范围，从而应由上海市人民政府依法受理复议申请并作出复议决定。
2. 上海市人民政府以“涉信访事项和内部监督行为、不属于复议范围”为由作出不予受理决定，一审、二审据此认定“实质系要求上级对下级履行内部层级监督管理职责、不属于行政诉讼受案范围”，是否构成适用法律错误与对规范体系的误解，特别是将“内部层级监督”与“法定职责之履行”错误等同，从而导致对司法可诉性的排除。
三、事实与程序要点（从卷证可证）
申请人系浦东新区失地农民，持有《上海市农村宅基地使用证》，1992年外高桥保税区征拆后，宅基地使用权及安置面积未获补偿，累计缺口4779.46㎡住房面积及10542.3㎡宅基地，经济损失约3.55亿元。
2021年12月13日，申请人向浦东新区政府提交《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》，区政府于12月14日签收，至法定期限未作出实体答复。
申请人依法院指引完成信访程序：浦东新区高桥镇人民政府不予受理告知书（2022年12月26日）、浦东新区政府信访复查意见书（2023年4月26日）、上海市政府信访复核申请告知书（2023年5月19日），各级机关均回复“应通过诉讼途径解决”。
2024年1月19日，申请人依据新《行政复议法》向上海市政府提起复议，请求责令浦东新区政府对履职申请作出答复；市政府以“涉信访、内部监督、两次相似申请既被告知不受理”为由，作出不予受理决定（沪府复字〔2024〕第204号），并称不属新法第十一条受理范围。
一审裁定驳回起诉，认定履职申请涉及信访事项及内部监督、不属复议与诉讼范围；二审维持原裁定。
四、规范体系与适用问题评析
（一）新《行政复议法》关于“不履行或不答复”的明确入轨
新法第十一条第一款第（十一）项明确将“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”纳入复议受理范围。该条款旨在弥补旧法的不明确，针对行政不作为提供兜底救济。
新法第二十三条确立先行复议规则：对“未履行法定职责”的情形，应先行复议，再诉讼，形成内部纠错优先的程序分工，与申请人的路径一致。
本案申请人针对浦东新区政府“不予答复”的不作为向上级政府申请复议，符合新法条文射程，不应以“涉信访”或“内部监督”排除受理。
（二）“涉信访事项”与“法定职责之履行”的区分
申请人诉求基于公法权利：宅基地使用权的保护、征拆补偿的依法处理、区政府对镇政府的督促及对履职申请的答复，均属法定职责范畴，非纯信访事项。信访程序不改变其法律性质，三级信访结论亦提示“应通过诉讼途径解决”，与新法“先复议后诉讼”衔接。
将“宅基地与安置补偿”归为“信访处理”或“内部监督”，忽略了“不予答复”本身的独立违法性。审查“不答复不作为”与实体争议（如补偿标准）系不同层次，前者属典型可复议不作为，后者可在复议或诉讼中展开。以实体复杂性否定受理，违背新法“应受尽受”意图。
（三）“内部层级监督”抗辩的适用边界
上级对下级的监督虽属层级管理，但当审查对象为“下级对公民履职申请不答复”的不作为时，应按新法第十一条第（十一）项纳入受理；上级负有作出复议决定的职责。该审查非内部自由裁量，而是对不作为合法性的法定审查。将其排除为“内部监督”混淆了机关监督与公民救济权界限。
市政府称“对信访处理不产生新影响”，忽略复议标的为“不予答复不作为”的独立审查。新法未要求“新增影响”作为受理前提，该抗辩与条文不符。
（四）既往两次“告知不受理”对新法适用的影响
2018、2021年“告知不受理”基于旧法，未明确“不予答复”入轨。新法施行后，持续不作为应按新法受理。以旧“告知”否定新法义务，属时间法误用，违背新法扩张受理的立法目的。
（五）一审、二审对司法可诉性的裁量边界
一审、二审以“不属复议与诉讼范围”为由驳回，前提为“内部监督与信访处理”。此前提忽略新法对“不予答复不作为”的承认，导致对可诉性的不当限缩。
即便实体争议需另循程序，至少对“是否依法答复履职申请”的程序不作为，应允许先行复议—再诉。该立场符合新法与《行政诉讼法》的衔接。
五、对原审裁定与复议不受理决定的法律评价
对市政府不予受理决定的评价：不当。理由是将“不予答复不作为”误为“信访与内部监督”，忽略新法第十一条第（十一）项的明确纳入，且以旧法“告知”固化新法判断，不符法律变更要求。
对一审、二审裁定的评价：存在法律适用与论证重大争议。两审以“内部监督与信访”定性全案，否定受案范围，未区分程序不作为与实体争议，导致程序救济权剥夺，未体现新法制度导向，难谓妥当。
六、再审与后续办理建议
1. 再审主张要点：以法律适用错误为由，请求最高人民法院示范新法第十一条第（十一）项与第二十三条适用：对“不予答复不作为”应纳入复议受理；强调程序保障，即便实体争议分步处理，也应先审查不作为合法性。
2. 程序策略：请求撤销不予受理决定，判令市政府受理复议或责令区政府答复；证据补强不作为事实（如收件凭证、时间轴）。
3. 风险提示：再审需突出“程序不作为可诉性”，以提升成功率。
七、结论性意见
本案申请人针对浦东新区政府“不予答复”的不作为，依法属新《行政复议法》第十一条第一款第（十一）项复议范围，应先行复议。市政府不予受理缺乏新法依据，一审、二审否定可诉性存在法律适用争议。建议再审撤销相关决定，保障程序救济权与法定职责落实。
以上意见，供申请人再审参考。
本法律意见书提交人：冯正虎
【注明1】本法律意见书是依据“浦东失地农民申请履职案”原审诉讼及证据材料的法律分析，所涉引证均载于案卷。
本法律意见书仅供参考，不能作为最终法律依据。
【注明2】本案原审裁判案号及承办法官
1、一审案号：上海市第三中级人民法院（2024）沪03行初82号。
一审承办法官：审判长 鲍浩，审判员 沈莉萍、马慧芳。
2、二审案号：上海市高级人民法院(2025)沪行终70号。
一审承办法官：审判长 林俊华，审判员 叶一、许宏
【注明3】证据目录：
1、上海市高级人民法院（2025）沪行终70号行政裁定
2、上海市第三中级人民法院（20024）沪03行政82号行政裁定书）
3、上海市人民政府行政复议申请不予受理决定书（沪府复字（2024）第204号）
4、申请人致上海市高级人民法院的行政上诉状
5、申请人致上海市第三中级人民法院的行政起诉状
6、申请人致被申请人的行政复议申请书及其证据材料
（1）上诉人致浦东新区政府《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月13日）
（2）浦东新区政府收到上诉人《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》的邮寄凭证。（2021年12月14日）
（3）《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》及其证据
（4）上海市浦东新区高桥镇人民政府不予受理告知书（2022年12月26日）
（5）上海市浦东新区人民政府《信访复查意见书》（2023年4月26日）
（6）上海市人民政府《信访复核申请告知书》（2023年5月19日）
7、浦东新区失地农民的补偿请求汇总（补偿金合计：约3.55亿人民币）
8、56名浦东失地农民各自的宅基地使用证
9、56名浦东失地农民各自的动迁协议
10、55名申请人各自的身份证复印件
11、55名申请人（浦东新区失地农民）的联署签名
12、55名申请人的名册（姓名、身份情况及联系地址等）
