——关于请求全国人大常委会就新《行政复议法》实施中“履职申请被泛信访化”问题开展法律监督的建议
致：全国人民代表大会常务委员会
抄送：全国人大常委会法制工作委员会
【摘要】
本申诉与建议书以上海闵行区莘庄失地农民代表黄尧年等45人申请政府履行保护财产权职责案为例，反映了司法实践中存在的一种严重倾向：即行政机关与司法机关将公民依据新《行政复议法》提出的履职申请，一概定性为“信访事项”或“内部监督行为”，从而拒绝受理和审判。
这种做法导致新《行政复议法》第十一条第（十一）项（关于履职申请受案范围）和《行政诉讼法》第四十七条在实践中被实质架空，人为制造了财产权保护的“司法真空”。申诉人认为，此举违背了国家“将群众诉求从信访导入法治轨道”的改革初衷。为此，恳请全国人大常委会行使法律监督职权，对该类现象开展执法检查，并责成法工委作出立法解释，明确禁止以“信访/内部监督”为由排除法定救济，确保国家法律的统一正确实施。
全国人大常委会已于2025年12月7日签收本申诉与建议书（EMS:1155329348574）
【正文】
申诉人： 黄尧年
（代表 45 名向最高法院申请再审的上海莘庄失地农民）
住址： 上海市闵行区
手机： 18321327550
申诉代理人： 冯正虎
住址： 上海市杨浦区
手机： 1352467100
被申诉机关：
1. 上海市人民政府
2. 上海市闵行区人民政府
3. 中华人民共和国最高人民法院
4. 上海市高级人民法院
5. 上海市第三中级人民法院
一、 请求事项
（一）恳请开展专项法律监督
恳请全国人大常委会及其相关工作机构，针对上海莘庄失地农民申请政府履职案中暴露出的新《行政复议法》第十一条第（十一）项、《行政诉讼法》第四十七条被行政机关和人民法院“信访化”、“内部监督化”处理的问题，开展专项执法检查与调研，并依法责成有关机关依照立法本意纠正错误做法。
（二）建议作出立法解释或工作指引
建议全国人大常委会法制工作委员会针对新《行政复议法》第十一条第（十一）项作出权威解释或立法说明，明确界定：
1. 公民申请行政机关履行保护人身权、财产权等法定职责的争议，属于行政复议与行政诉讼的法定受案范围，不得以“曾有信访行为”或“属内部监督”为由排除司法审查；
2. 行政机关对履职申请不予答复或不予受理的行为，必须接受复议机关和人民法院的实体审查，不得简单以“信访处理”应付。
（三）建议督办典型案件
建议就本案反映的普遍性法律适用偏差，向最高人民法院、上海市人民政府等机关提出监督意见，防止新《行政复议法》确立的救济权利在执行层面被架空，推动在全国范围内坚决防止将“履职救济”重新降格为“信访事项”。
二、 案件基本事实与维权经过
（一）历史遗留问题：征地未获合法补偿
申诉人黄尧年等45人系上海市闵行区颛桥镇集体经济组织成员。1995年起，因上海莘庄工业区开发建设，其村集体土地被征收。彼时仅发放少量地上附着物补偿，未对宅基地及房屋依法进行合理安置补偿，导致大量失地农民长期处于失地、房屋居住面积缩小状态。
（二）维权路径转变：从“信访”转向“法定履职申请”
二十余年信访无果后，为响应国家“信访问题法治化”号召，申诉人于2021年12月13日依据《土地管理法》等规定，向上海市闵行区人民政府邮寄《请求履行保护财产权职责的申请书》，正式请求区政府调查核实征地补偿情况，并依法给予补偿安置或作出书面决定。此举系行使法律赋予的“要求行政机关履行法定职责”的权利，而非一般性信访。
（三）行政不作为与复议机关拒绝受理
闵行区政府收到履职申请后，逾期未作任何答复。申诉人遂依据2024年1月1日生效的新《行政复议法》第十一条第（十一）项，向上海市人民政府申请行政复议。然而，市政府作出《不予受理决定书》（沪府复字〔2024〕第205号），以“涉信访事项及内部监督”为由，拒绝履行复议职责。
（四）司法救济落空：三级法院维持“信访”定性
申诉人依法提起行政诉讼。上海市第三中级人民法院（一审）、上海市高级人民法院（二审）及最高人民法院（再审，案号(2025)最高法行再申9501号）均以“本案实质为信访事项和内部监督行为”为由，裁定驳回起诉或驳回再审申请。至此，新法规定的救济渠道被彻底堵死。
三、 本案暴露的重大法律适用问题
（一）以“定性”架空“立法”：新《行政复议法》核心条款被虚置
申诉人的履职申请完全符合新《行政复议法》第十一条第（十一）项的法定要件（有法定职责、有申请行为、有不履行事实）。
行政机关和司法机关将明确的“履职不作为”强行定性为“信访/内部监督”，完全未对“不答复之不作为”进行实体审查。此举实质上是否定了新法通过扩宽受案范围来解决“告官难”的立法初衷，导致该条款在实践中沦为具文。
（二）人为制造“救济真空”：剥夺公民程序性权利
《行政诉讼法》第四十七条明确赋予了公民对行政机关不履职提起诉讼的权利。本案裁判逻辑导致了一个悖论：公民寻求行政复议被拒，寻求司法救济又被拒，形成了一个法律管不到的“真空地带”。
既不允许通过复议审查不作为，也不允许通过诉讼审查复议不受理，这严重违背了“有权利必有救济”的法治原则。
（三）负面示范效应：阻碍“信访法治化”进程
本案并非孤例，而是许多失地农民在新法实施后尝试“信访转法治”的典型样本。若本案结论不作纠正：
1. 地方行政机关将继续以“历史遗留”或“信访”为借口，拒绝履行法定职责；
2. 各地法院将继续以“内部监督”为名，把大量的履职申请案件拒之门外；
3. 国家“将群众诉求引入法治轨道”的改革目标将难以实现，迫使群众回归非理性的缠访闹访。
四、 恳请全国人大依法行使监督职权
基于上述事实与理由，申诉人恳请全国人大及其常委会：
（一）将本案纳入执法检查或调研范围
建议在对《行政复议法》《行政诉讼法》实施情况的检查中，将本案作为“泛信访化”规避法律适用的典型样本，查明地方政府和司法机关随意将履职不作为定性为“信访/内部监督”的普遍性及其危害。
（二）明确禁止以“信访/内部监督”排除法定救济
建议法工委适时出台解释或文件，明确：行政机关对公民提出的保护人身权、财产权的履职申请，必须依法作出行政处理决定，不得以“信访答复”代替“行政决定”；此类争议属于行政复议和诉讼的受案范围。
（三）就莘庄案向有关机关提出纠正意见
在尊重司法终审权的前提下，建议全国人大常委会向最高人民法院、上海市相关机关通报本案反映的法律适用问题，督促其重新审视申诉人的宅基地和房屋补偿诉求，在法律框架内探索妥善解决途径，避免当事人在信访与司法之间长期“循环久诉无门”。
五、 结语
黄尧年等45人自1995年失地至今已近三十年，多数人年逾六旬。他们从最初的“上访求协调”，逐步转向“依法提履职申请、申请复议、提起诉讼”，真诚希望借助国家新出台的《行政复议法》，走上一条有路可循的法治救济之路。
然而，本案的处理结果显示，新法在基层仍受旧有“信访逻辑”的顽固掣肘。为此，申诉人怀着对国家法治建设的信任，向最高国家权力机关提交本申诉状，恳请予以重视，维护新《行政复议法》与《行政诉讼法》的权威，让法律真正成为保护人民权益的坚实盾牌。
此致
全国人民代表大会常务委员会
申诉人： 黄尧年
申诉代理人： 冯正虎
2025年12月6日
【附录】本案法律分析与条文适用意见
一、 本案完全符合新《行政复议法》的受案条件
法律依据： 《中华人民共和国行政复议法》（2023修订）
第十一条第（十一）项： “有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（十一）申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复的。”
本案适用： 申诉人申请闵行区政府履行征地补偿安置职责（保护财产权），区政府长期不予答复。这完全符合上述法条的构成要件。行政复议机关以“信访”为由拒绝受理，缺乏法律依据。
二、 本案属于《行政诉讼法》明确的受案范围
法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第（六）项： “人民法院受理公民…提起的下列诉讼：…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”
第四十七条： “公民…申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在法定期限内不履行的，公民…可以向人民法院提起诉讼。”
本案适用： 申诉人的诉请核心是“履职”，即要求政府解决征地补偿问题。这属于典型的给付行政请求，而非简单的信访咨询或建议。法院应当进行实体审理，判断政府是否有职责、是否已履行，而非在立案阶段即以“信访”为由一驳了之。
三、 “信访”与“法定职责”的界分标准
司法实践中，区分“信访”与“履职申请”的关键在于是否具有法定的权利义务内容。
如果当事人仅是发泄不满、提出建议或咨询政策，可视为信访。
如果当事人依据法律规定，要求行政机关行使特定职权以保护其具体的人身、财产权益（如本案中的征地补偿安置），则属于依法申请履行法定职责。
最高人民法院相关判例精神： 不能简单以当事人曾进行过信访，或者申请书的形式类似信访，就否定其作为行政案件的性质。只要其实质诉求符合行政诉讼受案条件，法院即应受理。
综上，原审裁定将具备明确法律依据的履职申请混同为信访，属于适用法律错误，应当予以纠正。
附件：
1.《冯正虎：保护公民财产权与人身权的行政救济路径研究与案例》
2. 45名再审申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
3. 申诉人黄尧年的身份证复印件
4. 申诉代理人冯正虎的身份证复印件
图：45名再审申请人（莘庄工业区失地农民）的联署签名
